國(guó)企改革是我國(guó)能源管理體制變革中的重要一環(huán)。本輪改革是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速換擋、環(huán)保壓力加大、能源革命的大背景下，以及國(guó)企改革總體思路的大框架下進(jìn)行的。改革的核心是要優(yōu)化布局、提升效率、激發(fā)活力，改革的重點(diǎn)是建立起新時(shí)期能源領(lǐng)域國(guó)有資本投資體制。

穩(wěn)步推進(jìn)的

新一輪能源國(guó)企改革

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，翻開(kāi)了本輪能源國(guó)企改革的嶄新一頁(yè)。2015年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的大頂層框架下，關(guān)于國(guó)企改革的相關(guān)政策密集出臺(tái)，形成了較為完整的新一輪國(guó)企改革“1+N”政策體系。“1”是指《指導(dǎo)意見(jiàn)》，是總體思路。“N”項(xiàng)政策主要包含黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)資管理體制、混合所有制、國(guó)企分類(lèi)、現(xiàn)代企業(yè)制度、監(jiān)督、歷史遺留問(wèn)題等幾大重點(diǎn)領(lǐng)域。能源國(guó)企改革在此框架下穩(wěn)步推進(jìn)。

一是重點(diǎn)實(shí)施“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”。十項(xiàng)試點(diǎn)工作力爭(zhēng)通過(guò)試點(diǎn)形成好的經(jīng)驗(yàn)，起到“以點(diǎn)帶面、以點(diǎn)串線”的作用。二是聚焦主業(yè)。能源國(guó)企在明確主營(yíng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，不同程度地開(kāi)展了非主業(yè)剝離工作。三是推動(dòng)總部職能改革。央屬能源國(guó)企總部職能改革目前已基本完成。地方能源國(guó)企的相關(guān)改革工作也已相繼展開(kāi)。四是推進(jìn)合并重組。神華集團(tuán)與國(guó)電集團(tuán)重組為國(guó)家能源投資集團(tuán)，多個(gè)地方能源國(guó)企也開(kāi)展了實(shí)質(zhì)性的合并重組工作。五是化解煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能。目前，煤炭央企均已完成2016年和2017年的“去產(chǎn)能”目標(biāo)，國(guó)投和保利集團(tuán)已將煤炭業(yè)務(wù)劃撥中煤集團(tuán)。除了中央煤炭企業(yè)外，地方國(guó)有煤炭企業(yè)也積極落實(shí)“去產(chǎn)能”工作，均完成了2016年和2017年的“去產(chǎn)能”目標(biāo)。

重點(diǎn)是提升投資效率

關(guān)鍵是做強(qiáng)國(guó)企

關(guān)于能源國(guó)企改革有兩點(diǎn)總結(jié)。

一是新一輪能源國(guó)企改革的重點(diǎn)是提升國(guó)有資本在能源領(lǐng)域的投資效率。改革的內(nèi)容包括三個(gè)層面：第一個(gè)層面是相關(guān)政府部門(mén)的國(guó)企監(jiān)管職責(zé)和相互關(guān)系將會(huì)優(yōu)化設(shè)計(jì);第二個(gè)層面是與之相適應(yīng)的國(guó)企內(nèi)部改革將會(huì)深化推進(jìn);第三個(gè)層面是政府將向國(guó)企授予一定的管理和投資權(quán)力，即相應(yīng)的“授權(quán)”和“放權(quán)”。具體到能源國(guó)企就是要通過(guò)國(guó)有資本在重要領(lǐng)域、優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域、特殊領(lǐng)域的“進(jìn)”和“保”，以及在低效領(lǐng)域的“退”，優(yōu)化國(guó)有資本在能源行業(yè)的布局，提高對(duì)出資人的資本回報(bào)。

在國(guó)有資本管理體制改革的大制度框架下，能源國(guó)企開(kāi)展了改組國(guó)有資本投資公司、建立與新的管理體制相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部機(jī)制、開(kāi)展混合所有制改革等一系列的內(nèi)部改革。能源國(guó)企是否改組為國(guó)有資本投資公司，需要根據(jù)具體情況而定。不論是定位為國(guó)有資本投資公司，還是定位為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，能源國(guó)企的內(nèi)部體制和機(jī)制都要根據(jù)新的國(guó)資管理體制進(jìn)行相應(yīng)改革。原因就在于，國(guó)有資本管理體制改革的目標(biāo)是提高國(guó)有資本的投資回報(bào)。

二是能源國(guó)企做強(qiáng)做優(yōu)做大的關(guān)鍵是做強(qiáng)。一方面，能源國(guó)企肩負(fù)著保供的社會(huì)責(zé)任。另一方面，能源國(guó)企由于員工總數(shù)龐大，所在地區(qū)往往是“因能源而生”，因此還肩負(fù)著穩(wěn)定員工就業(yè)和促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會(huì)責(zé)任。而且經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，能源國(guó)企擁有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，具備了做強(qiáng)做優(yōu)做大的基本條件。

能源國(guó)企歷史負(fù)擔(dān)重、債務(wù)利息偏高、資源運(yùn)營(yíng)能力不強(qiáng)、利潤(rùn)率較低等問(wèn)題普遍存在。因此，本輪能源國(guó)企改革的關(guān)鍵是要在做大的基礎(chǔ)上，優(yōu)化業(yè)務(wù)、人員、資產(chǎn)、資本等內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化管理、運(yùn)營(yíng)、投資等內(nèi)部能力。能源國(guó)企通過(guò)優(yōu)化和強(qiáng)化，可以充分發(fā)揮規(guī)模和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，逐步發(fā)展成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一流能源企業(yè)。

未來(lái)攻堅(jiān)需要

制度性創(chuàng)新與突破

關(guān)于能源國(guó)企改革，有四點(diǎn)建議。

一是突破國(guó)有資本退出無(wú)效、低效能源資產(chǎn)的制度障礙。

能源國(guó)企大多開(kāi)展了多元化經(jīng)營(yíng)，不同程度存在無(wú)效、低效資產(chǎn)。對(duì)于這部分資產(chǎn)，能源國(guó)企可以通過(guò)國(guó)有資本退出的方式“止損”。但是，此項(xiàng)工作難度較大，主要是“人向何處去”“債該如何還”和“資產(chǎn)難保值”。目前看，員工分流和安置問(wèn)題可以通過(guò)多種渠道解決，但債務(wù)處置很難實(shí)質(zhì)性解決，或是長(zhǎng)期擱置，或是轉(zhuǎn)為了無(wú)效、低效資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)主體母公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這其中涉及銀行的債務(wù)結(jié)構(gòu)，而且關(guān)于資產(chǎn)的市場(chǎng)化估值也很難實(shí)現(xiàn)。相關(guān)制度障礙長(zhǎng)期存在，亟需突破。

二是加速電力體制改革和石油天然氣體制改革進(jìn)程。兩項(xiàng)改革與能源國(guó)企改革密不可分，涉及部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域的放開(kāi)。進(jìn)展緩慢主要源于三個(gè)方面：一是市場(chǎng)放開(kāi)后對(duì)能源安全供應(yīng)的影響，二是打破現(xiàn)有利益格局對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)的影響，三是我國(guó)市場(chǎng)體系仍需要不斷健全。相關(guān)改革需要政府的決心，同樣需要頂層方案。

三是提升能源國(guó)企投資管理能力。能源國(guó)企不僅僅是缺少資本投資的人力資源和經(jīng)驗(yàn)積累，相應(yīng)的內(nèi)部管理體系也不到位。組織架構(gòu)可以逐步建立和優(yōu)化，難度大的是機(jī)制改革。釋放能源國(guó)企的活力是提升運(yùn)營(yíng)效率的重要保障。內(nèi)部的機(jī)制改革與大的體制改革相輔相成，在國(guó)有資本管理體制改革還沒(méi)有完全到位的情況下，包括能源國(guó)企在內(nèi)的國(guó)企機(jī)制改革也很難到位。這其中涉及國(guó)資管理部門(mén)的職責(zé)界定、相關(guān)政府部門(mén)的分工設(shè)置以及政府對(duì)國(guó)企的授權(quán)與放權(quán)等問(wèn)題，需要開(kāi)展創(chuàng)新性突破。

四是深化混合所有制改革。能源國(guó)企的混合所有制改革試點(diǎn)主要是二級(jí)、三級(jí)的非核心業(yè)務(wù)的子公司，在更大范圍內(nèi)鋪開(kāi)的難度很大。這次的混合所有制改革主要是指國(guó)有資本向社會(huì)資本開(kāi)放，強(qiáng)調(diào)的是國(guó)有與民營(yíng)的混合。這類(lèi)混合不是簡(jiǎn)單的股權(quán)加減，需要不同的治理機(jī)制相互融合。民企不一定能夠接受?chē)?guó)企的國(guó)有資本管理體制和機(jī)制，國(guó)企也不一定能夠適應(yīng)民企的管理方式，體制的融合是最大的障礙。此外，混合所有制改革存在向民營(yíng)資本開(kāi)放什么業(yè)務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)如何評(píng)估定價(jià)的難題。民企看中的業(yè)務(wù)未必開(kāi)放，需要引入民資的業(yè)務(wù)未必具有吸引力，基于國(guó)有資產(chǎn)保值增值而定的資產(chǎn)價(jià)格很可能會(huì)高于民資的預(yù)期。這些都是現(xiàn)實(shí)難題。能源國(guó)企在混合所有制改革過(guò)程中也在不斷探索，取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但仍然需要進(jìn)一步深化。

(作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究員)