自2015年新一輪電力體制改革正式啟動以來，國家相關部門先后制定發布了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》、《輸配電價成本監審辦法（試行）》、《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》、《區域電網輸電價格定價辦法（試行）》、《跨省跨區專項工程輸電價格定價辦法（試行）》以及《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》等一系列電改相關文件，并于2019年-2020年分別對其中的《輸配電價成本監審辦法》、《省級電網輸配電價定價辦法》和《區域電網輸電價格定價辦法》進行了修訂。至此，我國建立了規則明晰、水平合理、監管有力、科學透明的輸配電價體系。

在上述文件的指導下，我國輸配電價改革扎實推進，并對我國電力行業結構和電網企業監管模式帶來深刻影響，改變了電網企業的功能定位和運營模式。中發9號文明確提出，遵循市場經濟規律和電力技術特性定位電網企業功能，改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體的狀況。改革和規范電網企業運營模式，電網企業不再以上網電價和銷售電價價差作為收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網費。這種功能定位和運營模式的轉變使得電網投資管理變得尤為重要。

我國電網建設投資現狀及投資趨勢分析

投資是指將有形或無形資產投放于某種對象或事項，以取得一定收益的活動。主要包括固定資產投資和股權（產權）投資，其中固定資產投資是指境內外新建、改擴建、購置固定資產的投資。電網公司投資項目分為基本建設（包括電網基建、產業基建、小型基建）、技術改造（包括生產技術改造、產業技術改造、非生產技術改造）、零星購置、股權（產權）、營銷和信息化項目（資本性部分）。

電力是關系國計民生的基礎產業，電力供應和安全事關國家安全戰略和經濟社會發展全局，因此電力建設至關重要，是國家重點關注的產業之一。2010年以來，我國電力行業基本建設完成投資總額大體呈現“先升后降”的波動變化趨勢。其中，2015年全國電力行業基本建設投資完成8576億元，同比增長9.9%，首次突破8000億大關，增速較去年擴大7.3個百分點；2019年全國電力行業基本建設投資完成7995億元，同比下降1.2%，增速較去年下滑1.9個百分點，主要為電網工程基本建設投資增速下降所致。

從電力建設投資總體結構來看，電力建設主要包括電源建設和電網建設兩大部分。其中，電源建設即發電廠的建設，包含傳統電力建設及新能源電力建設，如火力、水力、風能、核能、生物能等；而電網建設主要為變電設備和輸電線路的建設，其投資建設主體主要為國家電網企業和南方電網下屬的分公司，以及地方電力建設公司。“十二五”初期我國電源基本建設投資在全國電力企業基本建設投資中占據較高比重，2013年電網工程基本建設投資超過電源工程建設投資177億元，成為全國電力企業基本建設投資中的大頭，當年占據全國電力基本建設投資完成額的比重達51.2%，占比同比提升1.6個百分點。2019年全國電網基本建設投資占全國電力企業基本建設投資完成額的比重為60.7%，雖其占比較去年下降5.6個百分點，但仍為“十二五”以來電網建設投入超過電源建設投入的連續第七年。我國電網投資占比持續上升，投資比例結構趨于合理，改善了前些年電源投資規模過大、增速過快、比例過高的趨勢，電源與電網開始協調、科學發展。

在電網建設投資方面，“十二五”以來，我國電網工程建設完成投資逐年有不同程度的增加或減少。2010-2019年，全國電網基本建設投資完成額由3448億元增長至4856億元，年均增長3.88%，日益成為電力行業建設的主要投資重點。同時，2019年110千伏及以下電網投資占全國電網基本建設投資的比重為63.3%，較上年提高5.9個百分點。2019年全國電網基本建設投資增速由年初的-9.00%下降至年末的-9.60%，全國電網基本建設投資呈現下行趨勢，電網投資增速持續放緩。電網投資的價值在新增輸電線路和變電設備上得以體現。2019年全國新增220千伏及以上變電設備容量23042萬千伏安，同比增長3.7%；新增220千伏及以上輸電線路回路長度34022千米，同比增長-17.2%。

由此可見，由于我國經濟已由“高速增長”階段轉向“高質量發展”階段，我國電網投資建設也從單純追求總量擴張轉向追求在經濟增長基礎上內部結構、電力系統以及服務質量的整體提升與完善，電網投資建設從“高速”轉變到“高質量”、從“增長”轉變到“發展”。從電網內部投資結構來看，隨著以再電氣化為根本路徑的新一輪能源革命的深化發展，以及大部分電源供給及輸電線路骨架逐步完善的情況下，全國投資重點已逐步轉向電網智能化及配電網建設，更加偏向于配、用電側。從電力投資趨勢來看，我國電網飽和程度仍不及電源，盡管我國電力系統整體供應能力已經有所富余，但在可再生能源消納能力、供電可靠性、調峰能力等方面仍然亟須電網持續投資建設。

新電改對我國電網企業投資的影響分析

強化電網投資約束機制

自新一輪電力體制改革實施以來，作為新電改和價格機制改革的關鍵環節，輸配電價格改革打破了電網在“買電”和“賣電”兩頭的“雙重壟斷”，電網企業的被監管模式由政府對電網購售電價格的間接監管，轉變為政府以電網有效資產為基礎，對其輸配電業務的準許收入、準許成本和價格進行的全方位直接監管。電網投資規模作為輸配電價核定過程中被監管的內容之一，是影響有效資產和準許收入的重要因素。

新修訂的《省級電網輸配電價定價辦法》在堅持“準許成本+合理收益”定價原則不變的基礎上，在投資與電量掛鉤、有效資產范圍等方面發生明顯變化。新版省級輸配電定價辦法規定，“預計新增輸配電固定資產投資額參照相關政府部門預測的、符合電力規劃的電網投資計劃，按年度間等比例原則確定；預計新增輸配電固定資產基于提高投資效率的要求，按照不高于歷史單位電量固定資產的原則核定（國家政策性重大投資除外），低于歷史單位電量固定資產的，按預計數核定。”

為了適應輸配電價改革和降價預期，電網企業主動嚴控電網投資和成本。國家電網公司嚴控電網投資規模并加強投資管理，同時明確虧損單位不再新増投資；嚴禁擅自擴大投資界面和超標準建設、超過核價投資規模和范圍安排投資，以及嚴禁過度追求高可靠性的“錦上添花”項目。輸配電價改革后，電網投資與電量增長、負荷增長、供電可靠性不匹配的成本費用暫不予納入輸配電價，可以抑制電網過度投資、提高電網投資效率，促進電網企業持續實現高質量發展。

電網投資與降價矛盾突出

2018年，國務院《政府工作報告》提出“降低電網環節收費和輸配電價格，一般工商業電價平均降低10%”，接著國家相繼出臺《關于降低一般工商業電價有關事項的通知》等四項降價政策。2019年，國務院《政府工作報告》提出“深化電力市場化改革，清理電價附加收費，降低制造業用電成本，一般工商業平均電價再降低10%”，接著國家相繼出臺《關于電網企業增值稅稅率調整相應降低一般工商業電價的通知》等兩項降價政策。通過兩年的連續降價措施，全國（不含西藏）一般工商業目錄電價（銷售電價）累計降低0.15元/千瓦時，累計降幅19%。2020年，為扶持遭遇新冠肺炎疫情影響的企業復工復產、共渡難關，國家于2-6月實施階段性降低非高耗能工商業電價5%的政策以及支持性兩部制電價政策，又于5月在政府工作報告提出“降低工商業電價5%政策延長到今年年底”。

電網投資對區域經濟發展有一定的推動作用，但過度投資可能造成輸配電價過快增長。隨著中國經濟發展進入新常態，電力需求出現顯著的結構性變化。我國宏觀經濟持續承受下行壓力，作為“三駕馬車”之一的投資是拉動經濟恢復較快增長的重要把手。對于電網企業而言，特高壓工程投資規模大，增加就業崗位多，在穩增長與惠民生中作用力十足。同時，為解決電力不平衡、不充分發展問題，電網企業按照國家部署加大配網、農網建設投資。但是，為完成政府工作報告中的降電價要求，國家陸續出臺多項政策，進而間接抑制電網投資規模。因此，一方面要求提高電網投資以滿足電力需求增加、解決電力發展不平衡、拉動經濟增長；另一方面，又要電網降低電價以促進實體經濟發展。以上將顯著提高電網企業投資總額的同時，又相應地增加電網投資壓力和降電價壓力，電網投資增長與電價降低矛盾突出。

政策性投資計提回報不足

新電改形勢下，在監審期間內除政策性因素外造成的未投入實際使用、未達到規劃目標、擅自提高建設標準的輸配電資產相關成本費用支出不得計入輸配電定價成本。由此可見，政策性有效資產可計入電網公司有效資產計提回報。但是舊版省級輸配電價定價辦法明確規定，“權益資本收益率，等于政策性有效資產的比重和非政策性有效資產的比重與各自對應的權益資本收益率的加權平均。其中，政策性有效資產的權益資本收益率，按1%核定。”新版省級輸配電價定價辦法規定，“權益資本收益率原則上按不超過同期國資委對電網企業經營業績考核確定的資產回報率，并參考上一監管周期省級電網企業實際平均凈資產收益率核定。”新形勢下，電網企業政策性有效資產計提回報得不到保障。

一直以來，電力企業承擔著大量社會責任投資任務，政策性投資保持較高強度。“十三五”時期，電網公司全力推進新一輪農網改造升級，加大貧困地區電網攻堅力度，加快城鄉電力服務均等化進程。另外，隨著能源綠色轉型發展需要，電網公司增加“煤改電配套投資”、“電動汽車發展配套投資”、“清潔能源接入投資”等等。這些投資很大程度上屬于政策性投資，并不能帶來與投資相匹配的電量增長，同時還擠占了監管周期內電網企業的投資空間。近年來，電網業務收益率大幅下降，首輪監管期多輪次下調輸配電價，各級企業虧損面持續擴大，但政策性投資任務仍持續增加。政策性投資能否足額納入當期可計提收益的有效資產以及獲得合理收益，成為電網企業經營發展的重要挑戰。

適應新形勢的電網企業投資管控策略分析

隨著電力體制改革的不斷深化，電網企業的功能定位和運營模式發生重大改變，致使電網企業投資增長和成本控制面臨更加嚴格的監管約束，對電網投資管控的合理性和精準性提出了更高的要求。為深入貫徹落實習近平總書記“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，推進電力體制改革，加強電力統籌規劃，強化電網投資監管，實施適應新形勢下的電網企業投資管控策略，才能從根本上提高電網企業的合理收益和準許收入。

01堅持電網企業高質量發展要務，激活電網投資潛力

現階段，電網企業面臨保障電力供應和促進能源轉型的雙重使命，推動電網高質量發展始終是電網企業第一要務。電網企業要深入踐行新發展理念，始終聚焦主責主業不動搖，進一步投資建設運營好各級電網，積極應用新技術推動電網轉型升級，促進清潔低碳、安全高效的能源體系構建。
在電網投資決策受政府監管約束的前提下，電網企業應當充分發揮專業技術優勢，向核價部門爭取監管周期當期最大的投資總量，從而確保電網建設的正常甚至超前發展。堅持科學投資、穩健投資、精準投資，把有限的資金向保政策、保安全、保增長傾斜，優先安排能夠形成有效資產的項目投資，激活投資潛力。在確定投資規模時，通過對負荷預測衡量電網企業的初步投資需求，通過對電價的預測分析衡量電網企業的投資能力。在投資能力與投資需求基本相當的基礎上，最終確定電網企業的投資方案和投資規模。

02協調政策降價和機制定價的關系，統籌電網合理收益

首先，我國正在全面推進電力市場化改革，這是加快完善社會主義市場經濟體制和要素市場化配置機制的內在要求。在電力環節建立包括市場競價與政府定價兩個方面的電價形成機制，是推進價格機制改革的重要措施。其次，根據中央經濟工作會議關于降低企業用能成本和《政府工作報告》關于降低一般工商業電價的要求，電網企業積極貫徹落實國家部署，多措并舉全力做好降低一般工商業電價工作。因此，處理好“機制定價”和“政策降價”之間的關系，才能滿足短期需要又可穩固長期機制。另外，在改革的初期階段，電網投資決策要把握好節奏和力度，切實做好電網投資與降電價、電價核定、電量增長等問題的有效銜接，針對現實要求靈活施策、及時調整，保證電網企業合理的收益水平，促進電網企業健康發展和電力供應安全。

03鼓勵多方社會資本投資電網建設，拓寬電網投資渠道

電力行業兼具資金密集和技術密集兩大特點，而且電力項目建設投資規模大、回報周期長，其融資通道受到多方面制約。2010年以來，國家出臺《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》、《加強電力監管支持民間資本投資電力的實施意見》等多項政策鼓勵社會資本參與能源領域建設，但由于電網行業自然壟斷特性以及資本密集、技術密集的屬性，使得社會資本的進入電力行業面臨諸多限制和困難。在電網企業自主決策投資規模和利潤空間受限的前提下，為了保障電網建設的正常甚至超前發展，電網企業可以通過放開項目建設投資渠道，創新融資方式，爭取政府補貼和民間資本支持。吸引多方社會資本不僅有助于緩解電網企業資金壓力和債務負擔，而且還可以保障電網建設需求，共享投資收益。