時值金秋，艷陽高照，順著“30、60目標”掀起的低碳熱潮，全國碳市場推出重磅消息，生態環境部于10月28日就《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）和《全國碳排放權登記交易結算管理辦法（試行）》（征求意見稿）廣泛征求社會意見。

其中，《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）”（下簡稱征求意見稿）是在國家發改委2014年12月10日頒布的《全國碳排放權交易管理辦法》（下簡稱“舊版”）基礎上進行的修訂，后者也將在征求意見稿正式公布后失效。在國務院《碳排放權管理暫行條例》尚未出臺的時候，舊版作為部門規章，指導了全國碳市場的前期建設。現在更新管理辦法，是否會作為國務院條例出臺前全國碳市場運行的過渡規則？這恐怕是后續最值得關注的。

學習征求意見稿，自然免不了和舊版進行比對。從框架來看，此次征求意見稿與舊版的7個章節名稱基本一致，但征求意見稿共51條，較舊版的48條增加了3條。其中第五章“監督管理”增加內容較多，充分體現了碳市場監管機制的重要性。就具體內容而言，征求意見稿與舊版相比有幾處明顯變動：

管理層級由兩級調整為三級

舊版中，全國碳市場主管部門分為國務院碳交易主管部門（負責碳排放權交易市場的建設，并對其運行進行管理、監督和指導）和省級碳交易主管部門（負責對本行政區域內的碳排放權交易相關活動進行管理、監督和指導）。

征求意見稿中，增加了市級碳交易主管部門，并對各級主管部門職責加以明確（根據第四條，生態環境部負責制定全國碳市場統一的制度、標準和技術規范；省級負責組織開展本行政區域內全國碳排放權交易數據報送、核查、配額分配、清繳履約等相關活動，并進行管理、監督和指導；市級負責配合省級生態環境主管部門落實相關具體工作）。根據同時發布的征求意見稿編制說明，此舉是為了落實《關于構建現代環境治理體系的指導意見》有關“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制要求。同時在過去數據報送實踐中，地市級在組織企業方面發揮了重要作用，本次的修改也是在法規上對地市作用的明確。

省級在配額分配方面或將不再享有自主權

舊版提到，“經國務院碳交易主管部門批準，省級碳交易主管部門可適當擴大碳排放權交易的行業覆蓋范圍，增加納入碳排放權交易的重點排放單位”、“各省、自治區、直轄市結合本地實際，可制定并執行比全國統一的配額免費分配方法和標準更加嚴格的分配方法和標準”。

征求意見稿則第十條規定，“省級生態環境主管部門依據生態環境部制定的排放配額分配方法，向本行政區域內的重點排放單位分配排放配額”。因此，省級在覆蓋范圍方面將不再有自主權，而配額分配方面，若未來具體的配額分配方法不賦予省級自主權，則省級只能完全按照國家方法執行。

核查工作將不再面向全部重點排放單位

舊版中，重點排放單位的排放報告均需由核查機構審核，以確保排放數據的真實可靠，配額發放數量以核查報告提交數據為計算參考。

征求意見稿第二十六條提出“重點排放單位應當對排放報告的真實性、完整性、準確性負責”，并通過違規罰款、信用監管、社會監督等方式，倒逼重點排放單位重視數據上報，如編制說明中所言，征求意見稿“將確保碳排放數據真實性和準確性的責任壓實到企業，由重點排放單位對排放報告的真實性、完整性和準確性負責。”依次規定，配額的發放數量將以企業提交的排放報告為計算參考，此舉無疑會敦促控排企業做好自身碳排放數據統計和管理。

此外，在“企業自證”的原則下，核查工作將不再面向所有的重點排放單位，而是由省級主管部門以“雙隨機、一公開”方式（隨機抽取核查對象，隨機選派檢查機構或核查人員，核查情況及結果及時向社會公開）開展核查，核查結果如果與企業上報結果不一致的，將通知企業修改排放報告。

在當前企業碳排放數據尚未完全電子化、企業碳排放數據尚未和其他數據交叉聯動、企業風險評估有待完善的當下，直接隨機抽取核查對象而不是按照企業規模和數據風險來選擇，個人認為還是存在風險。當然此條是否通過，如何執行仍有待觀察。但對核查行業來說，長期來看業務量將會不斷下降，一部分工作將會被環境信息管理平臺的人工智能替代。

核查經費由政府承擔

舊版中未提及核查經費的來源。征求意見稿第二十八條提出，“省級生態環境主管部門可以通過政府購買服務的方式委托技術服務機構提供核查服務。”這與生態環境部在2019年4月公布的《碳排放權交易管理暫行條例》（征求意見稿）提到的“核查所需經費納入中央預算安排，不得向重點排放單位收取任何費用”相一致。核查費用由政府承擔，可以有效避免核查市場無序競爭，從而保證排放數據質量。

另外，省級生態環境主管部門在開展核查時既可以利用生態環境系統現有的隊伍力量開展核查，也可以通過政府購買服務方式委托社會技術服務機構提供核查服務。未來“國家隊”的下場究竟會對核查行業造成何種變化也值得關注。

CCER抵消比例明確

舊版中只規定了可使用CCER抵消部分排放量，而在征求意見稿中明確規定了“重點排放單位可使用國家核證自愿減 排量（CCER）或生態環境部另行公布的其他減排指標，抵消其不超過 5%的經核查排放量。用于抵消的 CCER 應來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領域減排項目”。

這一條也進一步堅定了CCER的市場信心，希望國家盡快出臺CCER的改革方案，進一步明確項目的限制時間、具體類型等抵消細節，真正發揮抵消機制對于減排項目的促進作用。

未履約處以2-3萬元罰款并扣除下一年配額

作為部門規章，暫行辦法對拒絕履約行為只能除以行政處罰，在舊版中沒有規定明確的罰款數額，在征求意見稿中也僅規定2-3萬元罰款以及在下一年度扣除欠繳部分。對這一條款，筆者希望這是全國條例未能出臺的過渡性措施，畢竟對于電力企業動輒價值幾十萬幾百萬的配額缺口而言，這一點懲罰實在是太微不足道了。

“環境信息管理平臺”成為協同治理的工具

征求意見稿提到，“重點排放單位，應當通過環境信息管理平臺或生態環境部規定的其他方式，向省級生態環境主管部門主動報告納入重點排放單位名錄”、“注冊登記結算系統應與環境信息管理平臺實現連接，確保數據及時有效安全交互”、“生態環境主管部門可對核查技術服務機構進行監督檢查，監督檢查的時間、內容、結果以及處罰決定記入環境信息管理平臺并予以公布”……根據編制說明，在對數據報送信息平臺進行解釋時提到“按照我部信息化建設的‘四統一、五集中’工作要求開展全國碳排放數據報送工作，依托‘全國排污許可證管理信息平臺’實現碳排放數據報送、監測計劃備案、碳排放數據管理分析和數據核查監管等業務功能，并逐步實現與能源、統計、電網、民航等外部數據庫的對接，抓取企業能耗、產品產量等基礎數據并進行校驗。”由此推測，環境信息管理平臺是在“全國排污許可證管理信息平臺”的基礎上，整合能源、統計、電網、民航等外部數據庫發展而來。在筆者看來，這是賣出了協調環境治理和應對氣候變化的實際一步，為來協同工作提供了基礎工具。

除了以上比較重要的變化外，征求意見稿還有一些值得關注的地方。一是進一步明確了國家和試點碳市場的關系，但過渡細節仍有待后續公布；二是規定了信息公開的內容，但核心的配額總量和排放總量并未明確提出；三是征求意見稿未提及配額清繳時間，此前《條例》征求意見稿中提到“配額不足部分應當在當年12月31日前通過購買等方式取得”，該表述曾經引發對配額清繳時間的疑問，本次征求意見稿并沒做出明確。

具有更高法律層級的《條例》由于立法程序復雜遲遲未能出臺，因此盡早出臺《全國碳排放權交易管理辦法》能夠為全國碳市場各項工作推進提供重要支撐。本次征求意見稿的截止時間為11月11日，年底將至，征求意見稿的發布或許預示著全國碳市場將有更大舉動，或許也預示著碳市場將于明年啟動。后續的動態，筆者也會和大家一起關注。