近日，生態環境部發布《全國碳排放權交易管理辦法(試行)》和《全國碳排放權登記交易結算管理辦法(試行)》，就兩項文件公開和征求意見。這是自2017年全國碳排放權交易市場啟動以來，首次在國家層面發布系統性規則。按照文件，全國碳市場覆蓋范圍包括，年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量，即綜合能源消費量約1萬噸標準煤及以上的企業或者其他經濟組織，將被納入重點排放單位。

“目前，發電行業已做好準備。'十四五'期間要加快納入其他重點，包括鋼鐵、水泥、化工、電解鋁等七八個行業。”生態環境部應對氣候變化司司長李高表示。

從單一行業到多行業納入

建設全國碳市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推動綠色低碳發展的一項制度創新，也是落實二氧化碳新達峰目標和碳中和愿景的重要抓手。我國碳市場發展遵循從“試點”走向“全國”的路徑。

李高介紹，2011年以來，已有北京、上海、湖北等七省市加入試點。目前，全國共有2837家重點排放單位、1082家非履約機構和11169個自然人參與試點碳市場，覆蓋電力、鋼鐵等20多個行業。截至8月底，7個試點的配額累計成交量為4.06億噸，累計成交額超過90億元。

“企業履約率保持較高水平，形成了要素完善、特點突出、初具規模的地方碳市場。試點范圍企業的碳排放總量和強度實現'雙下降'，顯示出碳市場以較低成本控制碳排放的良好效果，并從實踐上驗證了不同政策設計的適用性，為建設全國碳市場積累經驗。”清華大學氣候研究院學術委員會主任何建坤說。

李高表示，“十二五”是試點先行，“十三五”是為全國碳市場打基礎，“十四五”則是具有里程碑意義的時期，碳市場將實現從單一行業到多行業納入、從啟動交易到持續平穩運行。圍繞“二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”，“十四五”期間將提出更強有力的碳排放控制目標，加強對煤炭消費的控制，加大對可再生能源發展的支持力度，繼續推動經濟社會加速向低碳方向轉型。

另據上海環境能源交易所總經理助理李瑾透露，由上海牽頭承擔的全國碳排放權交易系統建設任務，經過3年多籌備已基本完成，后續將結合國家要求適時啟動機構設立報批。

減排信息公開力度不足

多位業內人士同時指出，在積累經驗的同時，試點與全國市場也有很多區別。而且作為發展中國家，我國的碳排放在一定程度上還會繼續增長，碳市場建設將是一個非常復雜的系統工程。

李瑾表示，受體量限制，試點的配額總量有限。由于涉及行業種類多，各行業減排成本各異，不同地區、不同交易主體之間差異較大。在不同交易規則下，各地還形成不同的交易模式。未來，全國碳市場的配額總量較大，需要形成統一管理和調配。“如何形成有效的價格傳導機制，如何真正反映減排成本、激發減排潛力等，都值得思考。”

李瑾還稱，試點期間，部分行業引入線上和線下交易相結合的方式。其中，線上多為小額交易，相對公開透明;占比較大的線下交易，卻仍以不公開的協議轉讓模式為主。“在碳市場發展初期、流動性不足的情況下，協議轉讓可為企業大規模購買配額提供渠道。但同時，由于市場信息不夠公開透明，也造成不同主體之間的信息壁壘。信息獲取往往來自行業、企業的自行調研判斷，對市場交易模型及策略影響較大。”

對此，清華大學中國碳市場研究中心主任段茂盛稱，在評估試點效果時發現，不是所有地區都公開減排信息，還有些只是數據簡單相加、存在缺陷。“例如，有人將試點運行前后的減排量直接對比，這是不科學的。除了碳交易，各地還在推行節能、去產能等其他措施，如何判斷排放強度的下降全部歸因于碳市場?由于數據不明，很難進一步展開研究。未來在全國市場中，加大減排信息的公開力度至關重要。”

形成適合國情的制度設計

記者注意到，在此次征求意見的《管理辦法》中，對信息公開做出專門規定，要求“生態環境部、省級和市級生態環境主管部門應當按職責及時主動公開全國碳排放權交易及相關活動信息，并接受社會監督”，公開內容包括但不限于配額分配方法、履約情況、減排信息等。

“與歐盟等相比，我國碳市場的建設背景有明顯差異。過去利用行政手段減排比較多，未來行政手段仍然需要，但更要進一步拓展和利用市場手段。”李高表示，下一步將把碳市場作為控制溫室氣體排放的重要工具，通過市場形成價格，為金融機構進一步推動綠色低碳投資創造更好的條件。

何建坤也稱，與發達國家在已經達峰并逐年下降的背景下建立碳市場不同，我國碳排放仍處于上升階段，需要在吸收先進經驗的基礎上，形成適合我國國情的制度設計。建議加快建立完善全國碳市場制度體系，適時發布企業排放報告管理辦法等重要配套管理規定;優化碳排放數據報送系統，完善全國碳市場注冊登記系統和交易系統建設方案并加快實施;推動重點單位完成碳排放數據的報送與第三方核查工作等。

“力爭在'十四五'期間，擴大到石油化工、化學原料和化學制品制造業、黑色金屬冶煉和壓延加工業等年綜合能耗達到1萬噸標準煤的企業。排放源類別既包括化石燃料燃燒產生的直接碳排放，也要包括電力和熱力使用的間接碳排放。在我國電力市場尚缺乏價格傳導機制的情況下，將促進電力消費部門節電與發電部門提效的聯動，這也是我國碳市場設計區別于發達國家的一個特點。”何建坤表示。