導讀：“碳中和愿景目標展示了我國作為負責任大國的擔當，是黨中央統籌國際國內兩個大局作出的重大戰略決策，為推動國內經濟高質量發展和生態文明建設提供了有力抓手，與此同時，中國仍需要走一條中國特色的低碳發展道路。”

2020年9月22日，習近平主席在第75屆聯合國大會一般性辯論上宣布“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。此后，習近平主席在不同場合就碳達峰、碳中和發表10余次重要講話，不斷深化戰略部署。當前碳達峰、碳中和已經被納入我國生態文明建設整體布局，這充分展示了我國作為負責任大國的擔當，是黨中央統籌國際國內兩個大局作出的重大戰略決策，為推動國內經濟高質量發展和生態文明建設提供了有力抓手，也為國際社會應對氣候變化和全面有效落實《巴黎協定》注入了強大動力，更為疫情后全球實現綠色復蘇和共建地球生命共同體增添了新的動能，得到了國際社會的高度贊譽。

碳中和背景下的機遇與挑戰

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，高質量發展需要貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念，綠色低碳發展不僅是衡量高質量發展成效的重要標尺，也是促進高質量發展的有效手段。在可預見的技術經濟條件下，為實現碳中和愿景，轉變發展方式和低碳結構性變革是核心，降低二氧化碳及溫室氣體排放是根本，碳匯和負排放措施是補充。實現中長期深度減排，不僅有助于減緩氣候變化，更能帶來經濟、社會、環境等多重收益，而中國從碳達峰到碳中和的時間只有30年左右，這對經濟結構轉型、技術創新、資金投入，以及消費方式轉變等都提出了更高的要求。

碳中和目標將為我國加快發展方式轉變和經濟結構調整提供戰略導向，全面加速綠色創新，但這一目標的實現非常具有挑戰性，其帶來的深刻影響也將超越我們的想象。達到凈零排放需要一種完全不同于迄今為止所采用的發展模式和思維方式，需要系統的頂層設計和科學制定長期規劃，并將短中長期目標有機結合，識別關鍵部門、行業和地區的轉型路徑和優先事項，有序推進系統分類轉型和投資未來競爭力，同時加強法治、行政、經濟等多重制度政策和體制機制改革，促進國際國內政策的協調，為全面推進綠色低碳轉型、實現具有韌性和可持續的高質量發展、保障總體國家安全并引領全球氣候治理體系變革，奠定堅實的基礎。

我國作為最大的發展中國家，發展不平衡不協調不充分問題仍然突出，現行減排體系還存在諸多短板弱項，氣候投融資體系尚處于發展階段，要實現2030年前碳達峰目標與2060年前碳中和愿景，在減排體系建設和產業鏈綠色化轉型方面必須有重大突破。

目前，在新一輪技術革命和能源革命浪潮下，產業鏈供應鏈利益鏈面臨綠色重構，我國在能效、儲能、消納、負排放等許多關鍵低碳技術和軟實力方面還存在很多短板和缺項，企業創新能力和創新動力不足，科研機構成果轉化面臨障礙。以我為主，重塑全球產業鏈和構建綠色價值鏈，在新一輪國際競爭中占據制高點面臨諸多困難。綠色技術和產業轉型不足，將嚴重限制我國提高自然資源使用效率、深層次解決產業結構和能源結構固化所帶來的環境污染和生態破壞問題的能力。從某種程度來講，中國仍需要走一條中國特色的低碳發展道路。

碳中和導向下全面綠色低碳轉型總體思路與戰略目標

（一）總體思路

將碳達峰、碳中和目標納入社會主義現代化強國建設總體戰略和目標。做好新時期應對氣候變化、全面綠色轉型和零碳社會建設的頂層設計，遵循系統設計、目標導向、分類實施、優化調整、循序漸進的原則，構建短中長期協調一致的戰略和規劃，提出2030年、2035年、2050年碳排放總量與綠色轉型發展目標，并與各類專項規劃、不同部門和地區的中長期發展規劃相融合，為漸進強化碳排放控制目標、行動和政策提供穩定、連貫、不斷強化的制度保障與行動指引。

謀劃經濟社會全面綠色低碳轉型的路徑，明確時間表、路線圖和優先序，做好產業、能源、交通、用地(空間)結構轉型的階段性安排，實現技術、資金、消費、貿易和管理的全方位綠色轉型，完善綠色低碳轉型發展的治理體系，處理好發展與保護、理論與實踐、整體與局部、中央與地方，中國與世界的關系。

（二）戰略目標

“十四五”期間，碳排放增長應進入平臺期，部分東部發達省市、西南可再生能源稟賦好的省市，以及電力、鋼鐵、水泥等高碳行業應率先實現達峰。一次能源消費方面，煤炭消費達峰，非化石能源消費占比超過20%。

2025-2030年，推動碳排放盡早達峰，非化石能源占一次能源消費比重達到25%。

2030-2035年，能源結構持續優化，整體能源結構呈現煤炭、油氣、非化石能源“三分天下”的格局。全國所有省市碳排放均實現達峰，交通、建筑等部門碳排放也相繼達峰。

2035-2050年，構建形成以可再生能源為主的能源生產和消費體系，爭取實現二氧化碳近零排放，初步形成零碳社會。

2050-2060年，通過碳匯、負排放技術、非二氧化碳排放控制等措施，爭取向全溫室氣體排放中和邁進，并努力促進全球在2070年前后實現碳中和。

有序實現綠色低碳轉型和全方位結構性變革

一是構建綠色低碳循環發展的經濟體系。建立綠色低碳循環發展的經濟體系是建設現代化經濟體系的重要組成部分。

黨的十八大報告把“綠色發展、循環發展、低碳發展”作為實現生態文明建設的重要途徑，這構成未來經濟發展方式的基本轉型方向。只有通過綠色低碳循環發展，更加注重降低消耗、減少污染、修復生態，更加注重發展的質量和效益，使經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，才能促進經濟社會可持續的高質量發展。要將綠色低碳循環發展作為現代化建設的重要引領，貫穿到經濟社會發展的各方面和全過程，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。

推動工業部門優化升級，嚴控高耗能、高污染行業擴張，促進工業低碳技術研發和推廣應用，推動制造業向低碳、脫碳縱深發展，推動結構優化升級和產業現代化，發展智能制造與工業互聯網。推動我國制造業在全球價值鏈的高端躍升，并推動增加服務業的出口比重。

建設低碳基礎設施，避免高碳鎖定。合理控制建筑規模，實現基于電氣化、智能化、光伏一體化、柔性用電系統的建筑能源系統變革，充分利用各類余熱資源與生物質能源，大力建設低碳零碳建筑和推行綠色簡約的行為模式。

發展循環經濟，提高資源利用效率和綜合利用水平。堅持生產者責任延伸制度，在企業實行清潔生產，在園區發展綠色低碳循環的產業體系，推動建設無廢城市，健全社區生活垃圾回收利用和無害化處置制度，并通過合理價格形成機制，完善廢棄物回收利用的商業模式，通過資源的減量化、再利用和資源化，提高全社會資源產出率，努力實現資源節約型、環境友好型社會。

二是構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系。

能源結構低碳化是實現碳中和的關鍵路徑，同時也有利于構建我國長期能源安全體系，向零碳能源社會邁進。

為實現2060年前碳中和目標，我國一次能源消費中的化石能源峰值將出現在2035年前后，其中煤炭比例2030年需要降至45%以下，2050年進一步降至10%以下；非化石能源比例2030年升至25%左右，2050年大幅提升至75%-85%。

要制定煤炭有序退出的路線圖，采取更加有力的措施，控制化石能源消費特別是嚴格控制煤炭消費。在“十四五”期間，要加大力度優化煤炭利用結構，大幅提高利用效率，嚴控煤電、煤化工產業發展，防止未來煤炭資產可能的長期碳鎖定效應和擱淺成本的產生。

大幅提升終端用能電氣化水平，以電氣化高效化智能化為導向推動工業、建筑、交通部門能源消費方式升級。探索構建高比例可再生能源供應體系的技術路徑和系統解決方案，加快推動消納、儲能、智能電網、智慧能源、分布式能源系統的技術研發與應用，建立健全可再生能源電力消納、可再生能源用地政策等保障機制，積極探索“可再生能源+”的生產和消費模式，與扶貧開發、農業生產、生態修復、綠氫制造等有機結合，為高比例可再生能源的部署落地提供支持。支持氫能開發利用和氫基產業及其基礎設施的發展。

三是打造智能共享綠色低碳的交通基礎設施和運輸體系。

堅持把調整交通運輸結構作為交通運輸低碳發展的主攻方向，建設以低碳排放為特征的現代綜合交通體系，充分發揮各種運輸方式的比較優勢和組合效率，加快發展水運、鐵路等綠色運輸方式，實現結構減排效應的最大化。

堅持把倡導綠色交通消費理念、完善綠色出行體系作為交通運輸低碳發展的重大戰略選擇。深入實施城市公交優先發展戰略，加快建設方便、快捷的城市軌道交通體系，大力發展自行車、步行等慢行交通，加快推廣網約車、共享單車、汽車租賃等共享交通模式，從源頭上盡可能降低無效需求，促進交通運輸系統減排。加快推進新能源汽車的電動化、智能化和共享化應用，繼續大力支持電動車發展，探索充電換電、加氫換氫不同路線的商業模式。積極推動無人駕駛技術在城市普通公交、消防車、物流車、出租車、智慧高速、景區無人運營服務等不同類型車輛上的應用。支持有條件的地方建立燃油汽車禁行區試點，在取得成功的基礎上，統籌研究制定燃油汽車退出時間表。

四是在國土空間治理與區域經濟布局中考慮碳中和需求。

我國幅員遼闊，區域間經濟發展方式、經濟結構、社會發展水平、自然資源稟賦和技術水平等方面都存在著顯著的差異，這對不同區域的碳減排路徑的設計提出了不同的要求；而要實現碳中和愿景則更需要空間上的合理布局和統籌安排，絕非每一個地理單元都單獨設計碳中和路線。在碳排放總量分解落實方面，國家應關注對碳達峰有重要影響的重大工程項目的評估及重要能源輸出省份的特殊地位，做好空間規劃和優化能源生產及利用的布局。

對于能源需求較多、環境風險較大的傳統制造業，應優化產業鏈供應鏈空間布局，推動其向具有資源能源優勢及環境承載力的地區轉移，特別是清潔能源和可再生能源豐富的地區。此外，要認識到基于自然的解決方案（NbS）將對碳中和目標的實現起到重要的補充作用。逐步增加自然保護地面積和加強自然修復，提高森林、草原、濕地、農業用地的儲碳能力，并有意識地利用基于自然的解決方案同時解決應對氣候變化、支持可持續發展、保護生物多樣性、減災防災、扶貧減困等問題，發揮多領域的協同效應。

五是面向溫室氣體凈零排放，推進非二氧化碳溫室氣體減排。

我國已經做出2030年和2060年的中長期減排承諾，但目前的承諾中并沒有說明是否將非二氧化碳溫室氣體納入。2014年，非二氧化碳溫室氣體排放占我國溫室氣體排放總量的16%左右，未來隨著能源領域深度減排目標的實現，非二氧化碳溫室氣體排放占比將呈上升趨勢，其深度減排的邊際成本也呈陡峭上升的趨勢。因此，應針對具體來源的非二氧化碳溫室氣體和短壽命氣候污染物（SLCP）的減排指標進行評估，制定涵蓋所有經濟部門的溫室氣體減排整體目標，并適時納入我國碳中和愿景，這將有助于我國更好地響應《巴黎協定》附件4的倡議——鼓勵發展中國家“根據不同的國情，逐漸實現全經濟絕對減排或限排目標”。

我國應加強非二氧化碳溫室氣體減排的突破性技術研發和應用，并提供足夠的資金支持，將非二氧化碳溫室氣體減排同二氧化碳減排、有序退煤、消耗臭氧層物質（ODS）替代、提高制冷效率、空氣污染治理等相結合。

六是引導綠色低碳的消費模式和生活方式，構建低碳零碳社會。

出臺鼓勵綠色低碳產品的消費政策與定價機制，擴大綠色低碳產品和服務的供給，推行低碳零碳產品標識，降低綠色低碳產品的認證成本，提高綠色低碳產品在市場中的識別度和占有率，引導綠色消費時尚。

加強綠色采購，開展創建節約型機關、低碳學校、低碳社區、低碳醫院等。科學規劃城市建設，促進城市混合用地，縮短出行距離，發展低碳化的公共休閑娛樂設施和文化消費基礎設施，大力發展城市公共交通，為低碳出行提供便利。

引導社會公眾建立勤儉節約的消費觀念和文明簡樸的生活方式，促進低碳社會建設。加強輿論引導和信息傳播，提高公眾對氣候變化的認識，鼓勵公眾和社會基層團體的廣泛參與和積極行動。

七是完善我國適應氣候變化的治理體系。

未來應對氣候風險需要適應能力的現代化，適應在未來氣候工作中與減緩同等重要，絕不能只重減緩不顧適應。要從防范化解重大氣候風險，維護總體國家安全的戰略高度來部署未來適應氣候變化戰略，明確適應工作重點領域，布局適應重大工程建設，提前謀劃面向2030年和2060年的適應工作。

加快解決重大氣候科學問題，做好全領域氣候風險近中遠期評估，降低不確定性。進一步細化適應政策領域和責任部門。厘清和構建分區域、分領域、分行業的適應技術體系，增強適應技術研發及其領域可用性、區域適用性。探索人工智能、5G、空天一體化、新型材料等高新技術在氣候適應治理中的應用。調研和識別國內適應氣候變化技術的供需缺口，提供解決適應問題的最佳實踐。強化適應氣候變化的公眾參與，加快適應氣候變化多渠道科學普及和知識平臺建設，為科學團體、企業、NGO和普通公眾提供專業的氣候科學信息。

八是走向可持續國際貿易，推動構建全球軟性商品綠色價值鏈。

以大宗農林產品貿易為優先領域，推動構建全球綠色供應鏈、產業鏈、價值鏈，促進權利義務的合理配置。在多邊貿易談判中推動全球綠色價值鏈，同時將全球價值鏈的綠色化融入雙邊貿易協定中。

中國應與重點合作伙伴簽訂有關大宗商品的可持續追溯采購協議，如與巴西、阿根廷和巴拉圭的大豆和牛肉協定，與印度尼西亞和馬來西亞的棕櫚油協定。推動制定成本有效的國際標準，建立非毀林產品的智能認證體系，支持全球貿易商和生活消費品企業減少毀林行為，并將零毀林貿易納入出口國的國家自主貢獻目標，通過雙多邊機制的協同增效，交流和分享綠色價值鏈理念和實踐經驗，研究建立商品貿易可追溯體系和相關盡職調查標準。

將全球價值鏈綠色化作為綠色“一帶一路”建設的優先領域，鼓勵中國企業及由中國運營的跨國公司參與全球價值鏈的綠色化進程。促進公正轉型，通過南南合作支持相關國家可持續生產方式轉型。

實現碳中和的制度和政策保障

一是建立健全以應對氣候變化法為統領的法律法規體系，推動我國全面綠色低碳轉型和發展，保障碳達峰與碳中和目標如期實現。

應盡快啟動應對氣候變化專門立法進程，將制定應對氣候變化法或碳中和專項法律列入當前立法計劃及十四屆全國人大常委會立法規劃。

應對氣候變化法應當構建以碳排放或溫室氣體排放總量控制制度為核心，以碳排放許可、碳排放空間配置、碳排放權交易、碳排放測量報告核查等配套制度為支撐，兼及清潔發展與綠色低碳轉型等靈活執行機制的法律制度體系，促進實現碳中和與建設零碳社會。

在此基礎上，考慮到實現碳中和目標的綜合性和復雜性，應以調整優化能源結構為導向，統籌制修訂能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、節約能源法等相關法律；以促進資源循環高效利用為導向，統籌修改循環經濟促進法和清潔生產促進法；以構建國家公園為主體的自然保護地體系、適應氣候變化為導向，統籌自然保護地法、國家公園法、濕地保護法、自然保護區條例等的制修訂，為我國全面綠色低碳轉型提供基于自然的解決方案之相關法律保障。

各部門地方也應該在上述法律框架下，制定相關行政法規和地方性法規，為碳市場、綠色低碳轉型、清潔發展等的正常運行提供制度保障。

二是完善應對氣候變化和低碳轉型發展的宏觀協調管理機制。

加強黨中央的集中統一領導，設立碳達峰碳中和領導小組，強化頂層設計，統籌協調應對氣候變化的國際、國內事務，推動領導小組工作的制度化和常態化，進一步完善相關部門的職責和工作程序，確保應對氣候變化工作得到中央各職能部門的重視和落實，形成更廣泛的共識及協調合作機制，壓實各方責任，指導各級政府部門、地方、企業落實碳達峰和碳中和目標。同時，要進一步加強地方應對氣候變化和低碳轉型的能力建設。

三是建立基于現有約束性指標并兼顧長期碳中和導向的碳排放總量控制目標體系及相關制度。

與發達國家履約的絕對量碳減排不同，我國的碳總量控制目標要根據我國行政執行體制，建立自上而下與自下而上相結合、并與經濟復蘇和適度超前發展相適應的目標體系。

建議構建以碳排放總量控制目標為核心、碳排放強度和能耗強度雙降的目標體系，取代現有的能源“雙控”制度。這套目標體系一方面直接面向碳達峰和碳中和目標，另一方面也有利于促進經濟結構轉型和構建安全高效清潔低碳的現代能源體系，特別是高比例可再生能源體系構建，同時避免現階段能源總量硬約束對經濟發展的不利影響。

在具體目標值確立過程中，應充分借鑒現有能源、環境約束性指標的制定經驗和實施辦法，碳總量控制目標體系要反映經濟、能源、環境全面發展狀況，根據潛在的經濟環境發展目標指標進行估算，并通過GDP發展目標、能耗強度下降目標、非化石能源占能源消費總量比重等目標，確定碳排放總量目標范圍。

同時，還要進一步完善碳排放統計核算體系及相關制度，通過中央與地方協商制定和分配碳排放總量控制目標，推動央地形成政策合力。特定區域和行業的總量控制，按照經濟發展階段、結構調整、技術升級、能源替代潛力、空氣質量和大氣污染總量控制要求等因素的變化，同時要考慮區域間電力調入調出以及人口轉移等因素對碳排放轉移帶來的影響，合理進行空間配置、達峰總量及時間安排。

此外，鑒于當前國際國內經濟發展的不確定性，“十四五”規劃期間應對減排形勢進行定期評估，并根據實際情況對碳排放總量指標進行適當調整。

四是部署面向碳中和的低碳技術支撐體系。

碳中和遠景的實現，最終要落實到低排放和負排放技術在生產生活中的廣泛應用。盡快面向碳中和目標需求，啟動制定中長期低碳科技創新規劃，加快碳中和關鍵核心技術研發和創新。

建立基于全球合作的低碳科技創新體系，推動大規模可再生能源并網、綠氫制造、氫能煉鋼、可控核聚變、二氧化碳利用技術等關鍵共性技術、前沿引領性技術、顛覆性創新技術的研發創新和應用推廣，部署一批具有前瞻性、系統性、戰略性的低排放技術研發和創新項目，突破碳中和發展中關鍵材料、儀器設備、核心工藝、工業控制裝置等方面的技術瓶頸，逐步形成全球碳中和發展的新技術、新產品、新業態、新模式的創新中心。

同時要推動新一代信息技術和先進低碳技術的深度融合，全面大幅提升能源利用效率，通過碳中和愿景的引領和倒逼，在發展潛力大、帶動性強的數字經濟、智慧能源、智慧城市等高科技、高效益和低排放領域培育新增長動能，打造若干國際先進綠色低碳制造業集群。

五是加快以全國碳市場領銜的市場機制建設。

穩步加快全國碳排放權交易體系建設，出臺明確的碳定價規則。統籌碳排放權、用能權、節能量、綠證交易等相關市場機制的改革，避免重復低效和高制度成本，研究將用能權與碳排放權交易合并的方法，優先將可再生能源盡早引入目前以火力發電為主的全國碳排放權交易體系，并逐步納入水泥、電解鋁、鋼鐵、化工等其他重點排放行業。

促進巴黎協定有關碳市場機制的談判取得成果，探索國家間區域統一碳市場或碳排放權交易的可行性，通過合理定價，確保環境完整性，防止碳泄漏，促進公平貿易，降低減排成本，提高減排效果。

此外，在開展碳交易的同時，中國仍有必要為開征碳稅預留政策窗口，并擇機推動碳稅政策落實。

六是完善氣候投融資政策體系。

貫徹落實《關于促進氣候投融資工作的指導意見》，逐步構建氣候投融資政策體系。將氣候因素納入現有的綠色投融資體系，從源頭上確保氣候友好的投融資導向，為引導市場主體開展氣候投融資活動和規范金融機構產品創新提供分類標準和政策依據。

加大各級政府對綠色低碳轉型發展的財政投入和稅收優惠，推動構建有利于氣候投融資工作的政策環境，盡快啟動氣候投融資地方試點工作，鼓勵開展氣候投融資產品和工具創新，開發適用、高效、先進的氣候投融資分類標準體系，完善多元資金的治理結構,防控綠色債務風險。

設立國家碳中和轉型基金，優先支持綠色復蘇、有序退煤、高耗能產業轉型升級、落后困難地區公正轉型相關項目。針對企業的環境責任和投資績效，推進環境、社會和治理（ESG）綜合框架，推動企業環境信息披露、長期環境氣候計劃制定和綜合績效評估，制定相應投融資準則。

七是打好氣候變化國際合作牌，持續推進國際社會共同實現綠色復蘇和應對環境與氣候危機。

堅持在多邊框架下開展氣候變化國際合作，積極推動《巴黎協定》的全面有效落實。明確氣候外交服務總體外交和國家安全與發展的定位，與歐美發達國家、廣大發展中國家特別是“一帶一路”合作伙伴國家開展廣泛多元的合作，共同推動全球氣候進程。

積極推動中美之間在氣候領域的雙邊、一軌半、二軌對話與合作，爭取建立制度化的交流渠道和對等機制，并促進省州、城市間應對氣候變化務實合作。深化中歐綠色合作伙伴關系，推動中歐氣候與環境高層對話及地方政府、智庫等多方面對話，推動中歐在綠色復蘇上達成共識，將應對氣候變化全方位納入貿易投資、數字化等領域的合作中。

加強綠色“一帶一路”建設，制定中國在“一帶一路”國家投資項目的應對氣候變化指引，限制高碳項目投資，幫助“一帶一路”國家經濟綠色復蘇和實現其國家自主貢獻與可持續發展目標，同時與歐美日等在“一帶一路”國家開展第三方氣候合作。利用簽署《區域全面經濟伙伴關系協定》的契機，中國應進一步加強與東盟國家在綠色發展和可持續貿易領域的全面合作。

同時，作為生物多樣性公約第15次締約方大會的主辦方，中國應發揮更重要的領導作用，引導推動生物多樣性保護、應對氣候變化等聯合履約，樹立我國在環境和氣候領域的負責任大國形象。

文｜王毅 全國人大常委會委員、中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長；顧佰和 中國科學院科技戰略咨詢研究院副研究員

（本文為中國科學院可持續發展戰略研究組《2020 中國可持續發展報告：邁向碳中和之路》成果概要摘編，參考文獻略）