歐盟委員會日前提出了一攬子環(huán)保提案，其中包括建立歐盟“碳邊境調節(jié)機制”(CarbonBorderAdjustmentMechanism，簡稱CBAM)。根據碳邊境調節(jié)機制，歐盟將對從碳排放限制相對寬松的國家和地區(qū)進口的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁征收碳關稅，以實現(xiàn)到2030年歐盟溫室氣體凈排放量與1990年的水平相比減少55%的目標。

此舉一出，國際一片嘩然。碳邊境調節(jié)機制是什么？將會產生哪些影響？中國應該如何應對？記者日前采訪了相關專家進行解讀。

歐盟委員會7月中旬提出了一攬子環(huán)保提案，旨在實現(xiàn)到2030年歐盟溫室氣體凈排放量與1990年的水平相比至少減少55%，其中包括建立歐盟“碳邊界調整機制”。根據這一機制，歐盟將對從碳排放限制相對寬松的國家和地區(qū)進口的鋼鐵、水泥、鋁和化肥等商品征稅。圖為7月15日，歐盟委員會第一副主席蒂默曼斯（左）和負責經濟事務的委員保羅·真蒂洛尼在比利時布魯塞爾出席新聞發(fā)布會。

1碳邊境調節(jié)機制是什么?

歐盟認為實現(xiàn)2030年減排目標對于實現(xiàn)2050年氣候中和、落實歐盟《綠色新政》至關重要。為此，歐盟要求采取系列改革措施以加速未來10年的碳減排，包括實施更嚴格的碳交易體系并擴展碳交易覆蓋范圍、2030年可再生能源占比提高到40%、進一步提高能源效率、加速交通領域低碳轉型、推動能源稅改革、提高碳匯目標、以及為防止碳泄漏提出的碳邊境調節(jié)機制提案。

“碳邊境稅的實質是一種關稅，在進口商品所含碳排放比本土生產同類商品所含碳排放更多時進行收費。”中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任崔瑩告訴記者，具體形式在各國的方案中存在差異，例如，目前已正式提出的歐盟碳邊境稅就被稱為“碳邊境調節(jié)機制”（CBAM），擬采用的形式并不是關稅，而是由歐盟進口商在進口商品時向歐盟的專門管理機構購買憑證，價格以歐盟碳市場配額（EUA）的拍賣價格為參考。

根據歐盟碳邊境調節(jié)機制提案，碳邊境調節(jié)機制將涵蓋歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥5個領域。2023年至2025年將作為試點階段，所涵蓋領域的產品僅需履行排放報告義務，歐盟在此期間不征收任何費用。從2026年開始，歐盟將逐年減少10%的生產企業(yè)免費配額直至2035年完全取消免費配額，同期要求產品進口者需要根據產品生成過程中產生的碳排放支付碳費用。這一提案發(fā)布之后，歐盟議會將與成員國進行磋商，若達成一致，歐盟將對碳邊境調節(jié)機制進行立法。

2碳邊境調節(jié)機制帶來什么影響？

對歐盟此舉，聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議（UNCTAD）發(fā)出警告，稱歐盟碳邊界調整機制可能會改變貿易模式，有利于資源效率高、工業(yè)生產碳排放較低的國家，但對發(fā)展中國家的出口可能產生不利影響，與此同時，對緩解氣候變化作用不大。

生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓在7月26日舉行的例行新聞發(fā)布會上表示，降低關稅、減少壁壘，促進貿易和投資自由化便利化，是積極應對氣候變化、推動全世界實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、構建人類命運共同體的重要保障。

碳邊境調節(jié)機制本質上是一種單邊措施，無原則地把氣候問題擴大到貿易領域，既違反WTO規(guī)則，沖擊自由開放的多邊貿易體系，嚴重損害國際社會互信和經濟增長前景，也不符合《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》的原則和要求，特別是共同但有區(qū)別的責任等原則，以及“自下而上”國家自主決定貢獻的制度安排，助長單邊主義、保護主義之風，會極大傷害各方應對氣候變化的積極性和能力。“碳邊境調節(jié)稅其實就是歐洲國家為了避免碳泄露（起碼一定程度上是），同時提高自家產品在國際市場上的競爭力，而采取的一種措施。”清華大學國家金融研究院金融與發(fā)展研究中心高級研究員孫天印告訴記者，“簡單來說，如果一些歐盟國家自己生產的高碳行業(yè)產品在歐盟境內已經被征收了碳成本，這些對應的商品如果又從歐盟境外進口到歐盟境內，就要評估一下這些商品是否在生產國被征收過與歐盟境內對等的碳價。如果沒有征收過或者征收的碳排放成本低于歐盟的成本，那么歐盟就會要求進口商補齊對應的成本，這樣就是提高產品在歐盟銷售的價格，降低進口產品的競爭力，提高本國產品的競爭力。”

根據聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議發(fā)布的報告，如果歐盟碳邊境調節(jié)機制的碳價格為每噸44美元，發(fā)達國家的收入將增加25億美元，而發(fā)展中國家的收入將減少59億美元。

孫天印指出：“這種行為一定程度上，是違反WTO的規(guī)則的。”

崔瑩表示，歐盟聲稱啟動CBAM的原因是其嚴格的氣候政策導致了產業(yè)向氣候政策寬松的國家轉移，且含有更多碳排放的進口商品對歐盟形成了“不正當競爭”，但實質上是違背了“共同但有區(qū)別的責任”這一國際氣候準則。

“當然，歐盟具體出臺規(guī)則的時候，是不是會規(guī)避掉WTO的規(guī)則是另一回事。”孫天印說。

3中國應該如何應對？

根據能源基金會與Sandbag、E3G的聯(lián)合研究分析，假設歐盟碳邊境調節(jié)機制全部生效，以2019年為例，中國出口歐盟的鋼鐵產品貿易額約47億歐元，將被征收約2.65億歐元碳邊境調節(jié)稅（基于2035歐盟完全取消免費配額、每噸二氧化碳征收60歐元情景）；相同情況下，歐盟向土耳其進口的鋼鐵征收的碳邊境調節(jié)稅將達到7億歐元。初步分析顯示，歐盟完全取消免費配額將造成鋼鐵成本增加21%，而碳邊境調節(jié)機制會導致中國向歐盟出口的鋼鐵成本增加約25%。但是對于碳排放較低的鋼鐵可以按照實際碳排放征收碳邊境調節(jié)稅，從而增加低碳鋼鐵的競爭力。

能源基金會氣候變化國際事務研究員董鉞表示，對于中國而言，現(xiàn)有碳市場只包括電力部門，缺乏高碳行業(yè)產品（例如鋼鐵、水泥、化工、鋁）碳定價機制，尤其是中歐有貿易往來的鋼鐵等產品，可能導致中國出口歐盟的鋼鐵和鋁產品不具有享受上述抵扣政策的機會。

專家指出，歐盟碳邊境調節(jié)機制目前最有可能影響到中國出口歐盟的產品為鋼鐵和鋁；大部分中國出口歐盟的其他產品（如汽車、太陽能光伏板、電子品、機械零件、家具、玩具、服裝等終端復合產品）當下不會受到影響。

“面對這一情況，我們有兩個選擇，一是利用歐盟討論和逐步完善碳邊境調節(jié)機制的準備期間，盡快建立和完善全領域的碳市場和碳定價機制，與歐盟碳邊境調節(jié)機制相向而行。另外一個選擇是完全拒絕碳邊境調節(jié)機制，但這可能帶來中國與歐盟在經貿和氣候合作中產生戰(zhàn)略沖突的風險。”董鉞說。

現(xiàn)階段，歐盟各成員國對碳邊境調節(jié)機制的具體實施規(guī)則仍存在一些分歧，如免費配額的退出時間、是否考慮間接排放、進口國家的氣候政策如何進行量化、歐盟出口產品是否進行退稅等。歐盟有可能需要更長時間就這些問題達成一致；但是，在歐盟碳邊境調節(jié)機制正式實施之前的一段時期，將是中國建立和完善國內碳市場碳定價政策的重要機會窗口。

董鉞指出：“總體而言，碳邊境調節(jié)機制短期內對中歐貿易的整體影響有限，可以給予適當關注。長遠而言，可以通過加快發(fā)展國內低碳技術與產品、建立完善的碳定價碳市場機制等措施，為應對碳邊境調節(jié)機制做好積極應對準備。”