單位國內生產總值能源消耗降低20％左右,主要污染物排放總量減少10％,生態環境惡化趨勢基本遏制……這是“十一五”規劃綱要提出的一項發展目標。如今,“十一五”僅余半載,上述承諾能否如期兌現,成為牽引著全國乃至全球目光的問題。

“節能”指標不容樂觀

據國家發改委副主任解振華介紹,經初步核算,“十一五”前四年,全國單位ＧＤＰ能耗下降14．38％,節能約4．5億噸標準煤;化學需氧量排放量下降9．66％,二氧化硫排放量下降13．14％。

不過,當前所取得的成績與單位ＧＤＰ能耗下降20％的預期目標相比,差距依然不小。因此,2010年將是節能任務非常艱巨的一年。讓人焦慮的是,今年一季度,由于高耗能行業快速增長,一些落后產能死灰復燃;經初步核算,全國單位ＧＤＰ能耗不但沒有下降,反而上升3．2％。

“目前,政策效果初步顯現,節能減排形勢已經有所好轉。”解振華說,“但形勢依然非常嚴峻,我們不能有絲毫放松,要確保節能減排目標不折不扣地按期完成。”

減排容易節能難

在節能減排的三項主要考核指標中,雖然“節能”指標尚不容樂觀,但兩項“減排”指標中,二氧化硫減排目標已提前超額完成,化學需氧量減排目標也勝利在望。

“節能比較難,這與我們的能源結構有關。中國多煤少油,而且長期的發展已形成了一定的路徑依賴,一時很難改變。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍說,金融危機的爆發事實上也妨礙了去年的“節能”工作。

專家認為,相比“節能”,“減排”之所以更快,或得益于“減排”工作的易于操作。“以二氧化硫為例,我們能提前超額完成二氧化硫減排任務,一個重要原因是國家通過'上大壓小’,關停了不少小火電;而且電力企業多是大國企,比較'聽招呼’。所以這幾年電力行業二氧化硫減排效果非常顯著,抵消了其他行業二氧化硫排放量的增長。”李佐軍說。

鑒于“減排”目標進展較快,環保部部長周生賢表示,2010年二氧化硫排放量力爭比2009年再削減40萬噸,化學需氧量減排在完成“十一五”目標的基礎上,力爭再削減20萬噸以上。

以體制改革促經濟轉型

“少乘一次電梯,多出一身健康。”“綠色辦公,低碳生活。”在一些中央國家機關大樓里,這樣的標語隨處可見。節能減排已開始由政策變成時尚,由時尚變成人們的生活習慣。

“無論今年能否完成'十一五’20％的目標,'十二五’和'十三五’節能減排工作都不能有絲毫放松。”原中國工程院院長徐匡迪說。

“十一五”以來,我國在節能減排上取得的成績,更多地是依靠簽責任狀、大檢查等行政手段。“行政手段不是長久之計。我們傾向于采取行政手段,主要是因為我們對行政手段輕車熟路,而且行政手段見效快。”李佐軍說,“從長遠看,我們還是得依靠市場和法律手段,但現在它們的基礎還很薄弱。”

原中國環境科學研究院研究員趙章元則認為,中國其實并不缺少法律,我們有節約能源法等一大批法律,但問題是執行情況都不太理想。

“現在的情況往往是有令不行,不守規矩的企業沒人管,結果就是守規矩的企業吃虧。”馬鋼集團副總經理惠志剛說,“一些小鋼廠不上環保設施,產品成本低,反而有一定市場。”

趙章元認為,要變有法不依的現狀,關鍵是理順執法體制。比如,現在環保部門是地方政府的組成部門,如果地方領導要保護污染企業,環保部門就不敢有所作為。假如環保系統采取垂直管理體制,人事、經費都獨立于地方政府之外,情況就會好得多。

“從更長遠的角度看,要推進節能減排,根本上還是要調整經濟結構,大力發展第三產業,不再走過于依賴投資、依賴重化工業的發展道路。”北京大學社會發展研究所副教授王文章說,“但要改變投資驅動型增長模式,就必須深化體制改革,為服務業創造更好的發展環境,讓地方領導真正把民生而不是ＧＤＰ放在第一位。”