《鄉村振興促進法》中明確提出，鼓勵和支持使用清潔能源、可再生能源，保障鄉村發展能源需求，由此指明了發展方向，一系列政策先后出臺。6月20日，國家能源局下發了《關于報送整縣(市、區)屋頂分布式光伏開發試點方案的通知》(簡稱“整縣光伏”)， 全國20個省市緊隨其后迅速出臺了相關政策。7月9日，國家能源局明確，不得暫停現有光伏項目，但要求不強制、不壟斷。業界專家學者普遍認為，在“雙碳”目標以及鄉村振興戰略的推動下，大力發展分布式光伏，將釋放巨大潛力。

光伏扶貧為鄉村振興打下基礎

在位于中國東部的山東省淄博市沂源縣魯村鎮，總投資7000萬元的10MW(兆瓦)農光互補光扶貧項目已經產生收益。在陽光的照耀下，一排排藍色光伏板閃閃發光，將光能源源不斷地轉化為電能。在光伏板下，一片片綠苗兒長勢喜人。

“上面光伏發電，下面綠色種植，綜合利用，一花兩開。”沂源縣鄉村振興局相關負責人萬秀軍告訴《中國發展觀察》雜志記者， 近年來，該縣扎實推進光伏扶貧工程，將光伏扶貧作為打贏全縣脫貧攻堅戰的超常規舉措，按照市場化運作、企業化運營的方式，引導企業參與建設農光互補電站和地面集中扶貧電站。

自2018年3月9日并網發電以來，年均發電量1200萬千瓦時左右，年收益1000余萬元，通過光伏扶貧資產收益，支持貧困村增加集體經濟收入，帶動貧困戶脫貧致富。同時農業項目開展規模化種植，可提高土地綜合產出效率，通過吸納周邊農村剩余勞動力，優先安排有勞動能力的貧困人口，有效促進實現貧困戶的脫貧致富。

截至目前，該項目產生的收益，能夠覆蓋12個鎮(街道)的390 個村，建檔立卡貧困戶10500戶、18800人實現分紅;項目收益用于村集體增收及庫區移民村已覆蓋165個村(村集體130個、庫區35個)。

“光伏扶貧工程市場有保障， 能為貧困戶帶來20年穩定收益，可作為典型的資產收益扶貧方式。” 國家能源局新能源和可再生能源司副司長梁志鵬公開表示。自2015年光伏扶貧工作啟動以來，國家能源局先后五批下達了光伏扶貧的專項建設規模和計劃，多個省份組織實施了光伏扶貧項目。

在天津大學建筑學院院長助理、教授楊崴看來，扶貧絕不是簡單“給錢”，而是要激發貧困地區的內生動力，讓貧困地區具備“造血”功能。具有電網特色的光伏扶貧，在部分貧困地區就起到“造血”的作用。“光伏+產業”持續較快發展，農光互補、畜光互補、漁光互補、光伏養老等新模式廣泛推廣，增加了貧困村和貧困戶的收入。同時，能源開發建設為貧困地區創造了大量就業機會，發揮了重要的脫貧帶動作用。

山東省太陽能行業協會常務副會長、山東省新能源產業協會光伏專委會主任張曉斌在接受《中國發展觀察》雜志記者采訪時認為， 光伏扶貧與光伏推進鄉村振興有所區別，前者當時的出資方是地方政府，這是國家的要求，后者主要以地方財政資金去撬動更多的融資平臺的資金，有外部的資金介入。前期的光伏扶貧已經打下良好基礎， “整縣光伏”提升到新的高度，讓更多群體關注光伏領域，讓更多社會資本進入，共同促進鄉村振興。

對于光伏扶貧，國務院發展研究中心企業研究所企業評價研究室主任、研究員周健奇表示，既有很多成功經驗，又存在不少問題，還要規避一些風險。

光伏所發的電主要是上網，可形成穩定的收益。有的地方政府還有度電補貼。這樣，農戶每賣一度電的收入既有電價收入，又有中央和地方的補貼收入。全年收益少則幾千元，多則上萬元。除了鼓勵、資助農戶安裝光伏外，光伏扶貧還有其他模式。例如村集體投資光伏電站，獲得的穩定收入用于資助貧困人口，還可創造公益崗位和開展公益事業，這些方面不少地區已經形成成熟經驗。

問題主要是兩方面：一是貧困地區的基礎條件不好，貧困農戶的房頂條件差、電力的本地消納能力不高、農村電網的容量和穩定性存在短板、結算流程不完善;二是貧困農戶裝光伏缺少資金，對其支持的方式主要是貸款，或租賃，都會減少光伏收益，需要創新，光伏扶貧的提升空間還有待進一步深入。

“扶貧的效果，不是看一個地方整齊地安裝了多少瓦光伏， 而是原來貧困農戶的收益提升了多少，屋頂、電網等基礎條件是不是得到改善。否則很容易形成新的電力集中消納難題，讓造福鄉村的綠色電變成所謂的‘垃圾電’。” 周健奇說。

“整縣光伏”助力鄉村走低碳振興之路

我國建筑屋頂資源豐富，開發建設屋頂分布式光伏潛力巨大。與此同時，由于建筑屋頂分布廣泛、資源分散、單體規模小、開發建設協調工作量大，一定程度制約了屋頂分布式光伏更大規模發展。啟動整縣(市、區)推進屋頂分布式光伏開發試點工作，主要目的就是充分調動和發揮地方積極性，引導地方政府協調更多屋頂資源，進一步開拓市場，擴大屋頂分布式光伏建設規模。

“包括太陽能、風能、生物質能等在內的、鄉村隨處可見的可再生能源對鄉村振興具有重要作用。一般情況下，隨著農村居民收入的提高，能源消費量也會大幅上升。然而，在實現‘雙碳’目標的過程中，鄉村振興必然也必須要走低碳振興之路。因此，廣大鄉村應依托既有的可再生能源資源，大力開發新能源替代傳統的石化能源，滿足生產生活需求，構建一個主要依靠可再生能源的分布式鄉村能源系統。”中國社會科學院工業經濟研究所能源經濟室主任、副研究員朱彤在接受《中國發展觀察》雜志記者采訪時認為，可再生能源發電以“當地發、當地用”模式為主，不夠用時才通過公共電網調劑。這一發展模式的好處是：一方面，可再生能源最大限度地替代石化能源， 減少二氧化碳排放，保證鄉村振興的低碳化;二是農戶減少或者不需要為化石能源付費，節省了開支， 相當于增加了收入。

對于“整縣光伏”，朱彤指出，最重要的“硬條件”有兩個：一是屋頂資源豐富，二是配電網并網條件好。所以，不需要像通常理解的那樣，先試點，再全國遍地開花。如果兩個“硬條件”都具備，就滿足先行試點的條件，馬上就可以干;如果屋頂資源豐富， 但配電網并網條件不滿足，那就積極主動改善并網條件推進分布式光伏發展。

農業農村部農村經濟研究中心副研究員付饒認為，合理開發利用農村可再生能源、鼓勵使用清潔能源，有利于治理農業面源污染，優化農村環境，統籌城鄉協調發展， 體現農村能源綜合利用的環境效益、生態效益和社會效益。我國地域遼闊，可再生能源豐富，發展潛力巨大，在廣大的農村地區發展太陽能等可再生能源大有可為。光伏整縣推進作為清潔能源使用的有效探索，為下一步鼓勵和支持使用清潔能源、可再生能源，因地制宜發展低成本的清潔可再生能源，加快推進能源技術進步和推廣，促進農村能源清潔低碳轉型，改善農村能源結構，起到積極作用。

國家發展和改革委員會經濟體制與管理研究所研究室主任、研究員劉現偉認為，隨著光伏發電技術日益成熟、成本持續降低，在國家“雙碳”目標和鄉村振興戰略共同推動下，光伏大規模普及進入快車道。“整縣光伏”推進會為“三農”特別是落后地區的發展帶來難得歷史機遇，為農業轉型、農村發展、農民增收帶來多重利好。他建議，光伏電站的布局，要充分考慮區域差異，優先在光能資源豐富、光伏發電成本更低、電力設施配套完善、電力消納能力強、日間電力負荷大等區域布局，提高光伏發電經濟性和綜合效益。

“大力發展以光伏為代表的新能源產業是我國實現‘雙碳’目標的重要抓手。隨著光伏發電成本的下降和光伏消納能力的提升，光伏發電呈現出由大型地面電站向更靠近用戶需求側的分布式光伏方向轉型。此時推進‘整縣光伏’，一是與碳中和碳達峰目標、鄉村振興戰略形成政策集合疊加，集中釋放政策支持紅利;二是分布式光伏作為光伏產業未來發展方向，將為農民增收帶來新的、穩定可預期的途徑;三是由地方政府主導來推進分布式光伏的發展，可以與城鄉規劃、美麗鄉村建設等其他發展戰略相結合，提高分布式光伏產業發展的規模、質量與效益。”國家發展和改革委員會經濟體制與管理研究所助理研究員石穎說，帶來“利好”的同時，應注重戶用光伏發展，因地制宜、擇優選擇區域推廣。

從建筑類型來看，根據文件， 農村居民建筑是發展分布式光伏的主要建筑類型之一，且農村居民屋頂可安裝比例需不低于20%;從各地執行層面，應根據自身發展情況及經濟結構不同有所側重，經濟發達地區推進重點放在工商業廠房屋頂及連片工業區上，工商業欠發達地區， 可以將黨政機關建筑、公共建筑和農村居民建筑作為主要著力點。

在付饒看來，光伏整縣推進會統籌發展模式的創新和整體的提升，可以通過基于光伏技術的漁光互補模式、光伏數字化應用等創新模式的推廣與帶動，將農村清潔能源建設與農林牧副漁產業融合發展，增強區域清潔能源供給能力， 解決產業發展帶來的環境問題，有效促進傳統產業升級。

在農業大縣，注重與農業產業發展多角度的深度融合;在城鎮化基礎建設較好、環境承載壓力較大的農村區域，重點推廣光伏多元化利用模式，改變單一技術解決農戶能源需求;在傳統農村地區分散式住宅形式，推進光伏等分布式能源利用技術，盡量一體化解決農戶清潔能源供應的問題，提高能源資源配置，有序推進分布式“太陽能+”等可再生能源多能互補模式;在距離城鎮較近的農村區域，利用好資源優勢，實現城鄉統籌發展的共贏模式。

激活綠色動能要著眼可持續發展

“自愿不強制，試點不審批， 到位不越位，競爭不壟斷，工作不暫停。”針對業內對分布式光伏整縣推進工作的一些疑問，國家能源局7月9日出臺官方解讀，總結成了“25字原則”。

在“25字原則”明確之前，一些地區曾就分布式光伏整縣推進試點出臺“一刀切”政策。7月8日， 山東省濟南市萊蕪區發展和改革局印發了《關于進一步加強全區統籌和暫緩在談與擬建光伏項目的緊急通知》，提出：為貫徹落實國家“碳達峰、碳中和”部署，我區將爭取整區分布式光伏規模化試點， 為突出規模效應，統籌考慮整體布局、電網負荷和儲能建設，羅列了兩項內容：一、全區范圍內所有在談、擬建的光伏發電項目，一律暫緩。二、從本通知下發之日起，暫緩受理光伏項目立項備案，電力公司暫緩受理光伏電力接入審批(不含在建項目)。

隨著“25字原則”的明確，一夜之間出現了戲劇性的反轉——7月9日該局緊急“收回”了上述《通知》。

據企查查數據顯示，我國現存光伏相關企業34.82萬家。近十年相關企業年注冊量變化趨勢起伏較大， 2017年注冊量達到7.4萬家，為近十年來最高，近三年增速有所下滑。2021 年上半年新增光伏企業4.22萬家，同比增長75%。從地域分布來看，山東和江蘇的光伏相關企業數量分別位列前二。其中，山東省達到5.39萬家， 江蘇則有4.57萬家，二者之和為全國相關企業總量的28.6%。

“政府引導，市場激發，生態促進，三農受益。”周健奇向《中國發展觀察》雜志記者介紹，這是“整縣光伏”推進可持續發展的模式，要理清“發展中的煩惱”。

政府引導是指，政府履行好服務職能，發揮引導性作用，促進光伏扶貧資源要素的有序流動，實現高質量發展，而不是出文件下達行政命令。

市場激發是指，發揮市場的決定性作用，讓所發的電真正成為造福農民的綠色電，而不是“垃圾電”。關鍵在于光伏發的電有人用，而不是電發了，卻還要通過行政計劃來消納。發電容易，消納難。表面看，光伏電站整齊漂亮， 裝機上了規模，實際上發的電用不了，還得計劃調度。

生態促進是指，不僅要在全縣完成光伏裝機、光伏發電的指標， 還要注重光伏生態的建設，形成利益相關者多方聯動的局面。一方面可以加快彌補縣域光伏發電的短板，尤其是服務短板，有利于高質量充伏扶貧;另一方面可以通過光伏生態圈促進光伏產業落地。

三農受益是指，共贏是建立在三農發展的基礎之上，并不是為了裝光伏而裝光伏，避免政績工程、面子工程。

如何促進、保障可持續發展?據朱彤調研了解，一些地方政府在光伏整縣推進方面，傾向于和一兩家企業簽訂合同負責本縣區域分布式光伏建設，并要求企業引進產業在當地落戶。“這恰恰是不可持續的發展模式。”朱彤說。一是分布式光伏非常適合中小企業、甚至屋頂業主自己做，大企業不是必要條件;二是強制要求企業引進產業在當地落地，每個試點縣都這么要求的結果，必然是低水平產能重復。因為光伏電池產業鏈制造環節的規模經濟很強，適合集中大規模生產。光伏整縣推進試點，本質上是為了在符合條件的地方加快分布式光伏發電的發展，推動電力低碳化，這對地方實現碳達峰具有重要意義，要確保這一工作可持續推進，地方政府最需要做的工作是確保參與主體公平公開競爭、產品符合質量標準、安裝屋頂符合安全標準等等。

從政策方向來看，分布式光伏雖然未來發展前景可期，但具體推進整縣光伏的實施方案還存在諸多挑戰。石穎建議，未來推進整縣光伏可持續發展應該采用一種合作共贏的模式，由地方政府主導，央企國企與民營企業共同參與，發揮規模效應，形成符合市場經濟規律的合作機制，使老百姓、村集體與企業均獲得合理的利潤，加速推廣分布式光伏、提升光電轉換效率、持續降低成本;加強整縣推進光伏的頂層設計，建立行業標準監管和融資等政策支持體系，避免一哄而上，防止爛尾工程。

“我國光伏發電產業發展快速崛起，導致很多企業管理經驗不足，運維成本居高不下。”石穎說，可以突破以往光伏發電企業普遍規模不夠大的弊端，實現規模經濟生產，提高運維產品采購談判環節的議價能力，進一步加強無人機、機器人等新技術應用，降低運維成本;提高光伏組件質量，理論上的光伏組件使用壽命在25年左右，但是前些年投運的老舊組件有些質量存在一定缺陷，設備不同程度地出現了問題。未來隨著科技不斷進步，新投運光伏組件質量和效率將大幅提升;需要加強對戶用光伏電站的實時監測、及時維護以及按月對光伏組件、逆變器等設備全面排查和維護，針對出現的異常情況，立即反饋處理，確保電站運行正常。

光伏補貼的關鍵在于如何補貼、補貼多少、如何操作。她認為，可借鑒新能源汽車企業經驗， 關鍵是從機制設計入手從根本上防止騙補行為。一是詳細制定光伏補貼額度結算時點、具體標準、付款細節， 使補貼有章可循、有可操作性。二是按照企業發電量進行補貼，由電網企業承擔核算發電量及發補貼工作，將會減少企業騙補行為。這其中發電量的統計工作必須非常細致且準確可靠，才能有效杜絕企業騙補。三是完善事中事后監督制度，加大對違法違規行為的處罰力度。

劉現偉認為，目前推動“整縣光伏”離不開各類政策的有力支持，特別是整縣屋頂分布式光伏開發，雖然發展潛力和綜合效益巨大，但卻需要較長時間的探索和培育，需要一定的財政補貼等政策支持。為防止出現類似一些新能源車企業那樣的“一窩蜂”上馬騙補行為， 可以借鑒農業補貼的方式，采用建成后按照實際發電量進行補貼，同時可以對項目建設啟動資金給予專項金融支持、貸款貼息等，切實防止騙補行為，造成項目爛尾、后續經營和運維困難等嚴重問題。

“出現騙補的情況是可能的。” 周健奇建議，對此可強化數字監控。當前是數字時代，監管光伏扶貧可以引入能源互聯網的理念，設立光伏調度中心，重點監測及時發電量，形成效率優先的約束機制。

“另外，需要注意的是，‘整縣光伏’從本質來講是建筑與光伏的結合，且建筑是基礎。因此，安裝過程中必須充分考慮不同建筑類型和建筑自身情況差異，不能一概而論。在如此大的安裝規模下，建筑美觀度以及與城鄉建設整體規劃的協調性問題也應該得到重視，要避免后期加裝破壞城鄉環境和美觀等問題。”楊崴坦言。

對于“整縣光伏”，尚處于試點方案制訂階段，試點過程中可以積極探索多種模式。張曉斌介紹， 比如政府與企業合作模式、電力公司主導模式、電網企業主導模式、光伏企業主導模式等等。可以選擇一批有實力、有經驗、有社會責任感的大型光伏企業、電力公司、電網企業，以縣域行政區劃為單位， 統一規劃管理，統一包干實施，以確保項目建設質量和后期運維，有效防止產業中斷、爛尾風險。但規劃發展必須與市場發展相結合，規劃之外的市場可以交由民營企業做市場化開發，留下市場空間。建議各省也需要盡快出臺關于分布式光伏整縣推進試點項目的規范標準。

文章來源：《中國發展觀察》2021年第14期