習近平總書記在“七一”重要講話中指出，我們必須緊緊依靠人民創造歷史，踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為顯著的實質性進展。總書記在中央人大工作會議上進一步指出，當今世界正經歷百年未有之大變局，制度競爭是綜合國力競爭的重要方面，制度優勢是一個國家贏得戰略主動的重要優勢。歷史和現實都表明，制度穩則國家穩，制度強則國家強。由此，要更好的發展全過程民主，推動全過程民主在基層落地生根，就必須首先夯實制度根基，探索黨建引領全過程民主的多種有效實現形式。

習近平總書記進一步指出，實現民主有多種方式，不可能千篇一律。但不論是什么形式，民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的，這一點在我國基層民主的發展過程中得到了最集中的體現，伴隨城市居民自治和農村村民自治而來的基層民主主要就是為了以民主的方式破解基層治理中的難點困點問題。而民主本身在全世界范圍內也是一個難題，需要長時間的發展和沉淀。四十年來，全國各地在積極推進基層民主實踐、不斷探索基層民主經驗的同時，也出現了很多需要破解的難題，亟需通過制度創新加以破解，進而以全過程民主推動各項工作的發展，這一點在深度城市化地區的集體經濟組織發展中尤為突出。廣州市白云區三元里街道集體經濟組織堅持以黨建引領全過程民主順利完成聯社和經濟社的換屆選舉，并將民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督落到基層實處，為聯社高質量發展奠定了堅實根基，并為探索一條具有中國特色、華南特征、廣東特點、灣區特質的黨建引領全過程民主進而推動集體經濟組織高質量發展的新路子貢獻了三元里力量。

一、黨建引領全過程民主在基層的發展歷程

基層民主在中國的發展經歷了40多年的時間，這期間主要經歷了三個階段，也就是浪漫主義民主、悲觀主義民主和現實主義民主階段。換言之，關于基層民主的三種最主要的觀點貫穿了基層民主發展全過程，并在不同階段分別處于主導地位。而經過40年的發展和沉淀之后，中國式的基層民主在黨的領導下最終也走出了一條新路，并開始在基層治理特別是社區治理中發揮了重要作用。當然，中國式基層民主的發展過程也符合整個人類社會民主發展的規律，從全世界范圍來看，民主的發展也是一個長周期的過程。

（一）浪漫主義民主階段。上世紀八十年代，村民自治發端于廣西宜州，隨后上升為國家政策，在全國范圍內推廣。基層民主隨之發展，并被寄予厚望，成為中國式民主的試驗田和訓練營。彭真同志曾經說過，讓農民管好一個村，就可以管好一個鄉，進而管好一個縣、管好一個市、管好一個省。基層民主的研究也一時成為顯學，對傳統社會民主基因的挖掘，對現實村民自治和居民自治中基層民主的總結，以及對未來發展中基層民主的走向，繪制出基層民主可能的美好發展圖譜。三元里的基層民主實踐也是在上世紀八十年代末揭開了序幕，并在九十年代進入了快車道。但由于三元里處于快速的城市化進程中，集體經濟利益分歧較大，所以三元里的基層民主從一開始就面臨了更多的問題和挑戰，就在民主樂觀主義的大旋律下出現了悲觀主義民主的聲音和端倪。

（二）悲觀主義民主階段。習近平總書記指出，如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發言權，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主。本世紀初，基層民主在發展的過程中因基層治理的復雜性而開始面臨極大地挑戰，基層民主本身也出現了“劣質化”的傾向，宗族、賄選等元素開始影響基層民主的發展，加之很多基層政府在引導培育基層民主的過程中出現了“行政化”的傾向，基層民主的發展陷入了困境。樂觀主義民主情緒迅速向悲觀主義民主觀點發展和蔓延，甚至有研究者在提出了“基層民主已死”。基層民主的式微也讓人們對其發展失去信心，而更加青睞行政的方法，村（社區）層面的過度行政化進一步擠壓民主化。在這個階段，三元里的基層民主發展更是面臨了極大的挑戰和問題。三元里在世紀之初處于快速城市化進程中，集體經濟發展迅速，集體經濟內部經濟利益張力較大。也是在這樣一個背景下，基層民主的發展過程中面臨了嚴重挑戰。

（三）現實主義民主階段。新時代以來，隨著整個經濟社會的發展，特別是農業稅的取消，國家與社會的關系發生了根本性的轉變，基層治理的社會環境也發生了較大變化。在這個過程中，基層民主經過了長時間段的發展之后，很多民主的因子逐步沉淀下來，甚至在廣大基層出現了民主的回潮，這一點集中體現在快速城市化進程中和深度城市化地區。另一方面，在經歷了民主樂觀主義向民主悲觀主義的發展過程中，人們對于民主的認識也更加務實，開始從基層實際出發探索基層民主的多種實現形式。在三元里乃至整個珠三角地區，隨著政經分開改革的推進，基層民主實踐的主陣地由村（社區）轉向聯社，并呈現出強勁的發展勢頭。以三元里聯社為例，在二十多年的劣質化民主過程中，利用宗族關系等手段上任的競選者讓三元里錯過了一次次的發展機會，而股民在這個過程中也受到了教訓、得到了教育，劣質化民主從反面訓練并提升了群眾的民主素養，優質民主成為全社會共同的期待。

二、黨建引領全過程民主在基層的發展特征

從基層民主的發展過程中不難看出，民主從根本上講是圍繞利益運轉的，沒有共同的利益關切，民主是很難有效運轉起來的。也正是因為民主的這一特質，基層民主在各個領域、各個地區的發展是不平衡不充分的，并在各個維度上呈現出一系列的特征。抓住了基層民主的這些特征，也就抓住了基層民主發展的關鍵，抓住了解讀中國式全過程民主發展的關鍵密碼。

（一）從時間維度上看，全過程民主的發展集中體現在快速城鎮化進程中。現代性孕育著穩定，現代化帶來了動蕩。快速現代化、城市化進程也恰恰是基層矛盾集中爆發的過程。越是基層社會矛盾叢生，越需要基層民主的發展，以民主的方式破解基層社會矛盾，為社會轉型發展提供“防震圈”和“減震器”。從我國基層民主發展的整體態勢看，哪個階段經濟社會轉型最快，哪個階段基層矛盾最凸顯；哪個地區經濟社會發展最快，哪個地區基層矛盾最繁雜。因此，基層民主首先在快速城鎮化、城市化地區得到較好的發展。三元里街恰恰走在了快速城市化的最前列，土地升值、集體經濟發展、外來人口涌入在帶來巨大利益的同時，也對其治理能力提出了更高的挑戰。

（二）從空間維度上看，全過程民主的發展集中體現在超大城市“村改居”。快速城鎮化進程中，民主的需求最大，這也就意味著城郊地區的“村改居”最容易成為基層民主發育的沃土，特別是超大型城市的“村改居”。改革開放40多年以來，廣深等超大型城市在快速城市化中遺留了農村的“尾巴”，即由農村集體經濟轉化而來的經濟聯合社或股份合作公司。以廣州市白云區三元里街為例，經濟聯合社的問題不僅關系到原住民的福祉，而且影響著整個街道的高質量發展；不僅是一個經濟問題，而且成為了基層黨建治理的難題，甚至已經成為城區深度城市化中的攔路虎與絆腳石。而原農村集體經濟的發展，在很大程度上又在于能否將股民組織起來，匯聚起發展的合力。基層民主對于“村改居”而言，不是錦上添花，而是雪中送炭。

（三）從主體維度上看，全過程民主的發展集中體現在共同公共利益群體。基層民主的先行發展集中在城市化進程中的“村改居”的同時，還主要在聯社和住宅小區之中。很長一段時間以來，基層民主的實踐主要在城市社區和農村建制村之中，但農村集體經濟的發展普遍存在“村虛組實”，且傳統純農業地區集體經濟孱弱、利益關聯較小，基層民主的發展缺乏較為深厚的社會基礎。而城市化進程中的聯社股民和住宅小區中的居民，地域相近，文化相連，利益相關，更是一個最基層的行動單元，基層民主在這些共同利益群體內得到了更好的發展。

（四）從事件維度上看，全過程民主的發展集中體現在重大利益博弈過程。民主是個好東西，在于民主不僅是全人類共同的價值追求，更是社會達成共識和合作的一種有效機制，尤其是在重大利益事件的博弈過程中。在快速城市化過程中，無論是土地征用，還是村級工業區的改造，抑或更高水平的城市更新，都涉及了巨大的利益博弈，也是社會矛盾乃至群體性事件的高頻引爆點。在這個過程中，要著力破解群眾看上去有權、實際上無權的問題，要以民主的機制保障群眾的知情權、參與權、決策權、監督權等，在達成最廣泛社會共識的基礎上推動區域高質量發展。

三、黨建引領全過程民主在基層的創新實踐

習近平總書記指出，我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。基層民主在經歷了長時間的發展變遷之后，也在時間和空間兩個維度上逐步拓展并創新性發展。從時間維度上看，基層民主逐步由民主選舉向后期的民主決策、民主協商、民主管理、民主監督等環節拓展，形成全鏈條民主；從空間維度上看，基層民主逐步從政治領域向經濟、社會、文化等領域拓展，形成全方位民主。近年來，三元里聯社在街道黨工委的領導下，著力打造全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，讓全過程民主以最廣泛、最真實、最管用的嶄新形態落到了聯社發展的最實處。

（一）緊盯最廣大人民根本利益，凝聚民主選舉共識。三元里街道在深刻認識基層民主發展規律的基礎上，緊緊抓住新一輪三元里街集體經濟組織換屆選舉的契機，切實從城市更新這一關系三元里聯社最廣大股民根本利益的重大議題出發，在集體經濟組織選舉前采取“一線工作法”，街道黨工委書記親自帶隊下沉到聯社、經濟社，與廣大股民面對面交流，想群眾之所想，急群眾之所急，在廣泛聽取股民意見的基礎上達成了共識。當然，正如上文所述，股民在長時間的劣質民主中也嘗到了苦頭、汲取了教訓。三元里街道是從三元里聯社、經濟社所有股東的共同利益出發，扎實聯系服務群眾，努力彌合群眾利益分歧，不僅順利完成換屆選舉，而且在選舉集聚民意，實現了經濟利益社會利益的有機統一。更為重要的是，換屆選舉中對于快速城市化進程中農村集體經濟組織的發展具有重要借鑒意義，甚至對于中國基層民主的發展具有重要啟發意義。

（二）運用最基層調查研究成果，提升民主決策能力。習近平總書記在2019年11月2日考察上海長寧區虹橋街道古北市民中心時也指出，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。三元里街黨工委在最大范圍內凝聚社會共識的基礎上，從聯社發展的長久大計出發，與緊密合作，共同推舉聯社領導班子特別是黨組織書記、社長人選，并以基層黨組織組織力量和組織資源支持其競選。更為重要的是，聯社領導班子的選舉最終還是嚴格按照法定程序交由所有股民共同決定。街道黨工委的推舉和股民大會的選舉體現了科學決策與民主決策的統一，為新領導班子的順利選出及聯社的高質量發展奠定了堅實的基礎。在后面的選舉實踐過程中，三元里聯社及其下轄經濟社的選舉頻頻報捷，三元里聯社選舉在創造了近幾屆選舉中的奇跡的同時，成為白云區乃至整個廣州聯社選舉的樣板。

（三）遵循最真實管用民主流程，增加民主協商力度。三元里街道在聯社換屆選舉取得成功的同時，三元里的舊改也正式揭開了序幕、提上了工作日程。舊改涉及面廣、推進難度大，除了涉及股民利益之外，還關系到諸多租戶等相關主體的利益。特別是對于三元里街而言，是在一定發展基礎上的二次城市化和深度城市化，這與一張白紙上描繪藍圖有著本質上的不同。三元里街道正是認識到這一點，所以從聯社換屆選舉時就開始注意在實踐中積累經驗，在創新中沉淀制度，將在換屆選舉時的一些創新性、實用性的民主協商制度串聯起來，形成整體性、系統性的制度體系，再將這些基層民主協商的制度體系有機的運用到城市舊改的協商中去，在最急難險重的任務中檢驗民主協商機制的有效性。

（四）創新最實用民主集中制度，強化民主管理效度。基層民主不只是選舉時的曇花一現，更需要日常管理中的久久為功。三元里街道充分認識基層民主發展的系統性要求和長期性特點，充分利用在聯社換屆選舉中形成的民主勢能，將聯社股民高漲起來的民主熱情和成熟起來的民主素養運用到聯社的日常管理中，真正做到將民主管理貫穿聯社的日常。更為重要的是，三元里聯社還在發展過程中堅持黨的全面領導，將黨的領導體制創新性的融入到聯社的管理體制之中，尤其是將民主集中制作為聯社日常管理的重要法寶，既保障了股民的民主權利，又確保了正確的發展方向，并且實現了公平和效率的統一。

（五）匯聚最廣泛社會群體合力，做實民主監督舉措。民主監督是整個基層民主的最后一個重要環節，也是最難的一個關節。在整個珠三角地區，由于集體經濟較為發達，聯社涉及資金量較大，但制度性監管不足，以至于出現了很大的“小官大貪”現象。由此，如何將權力關進籠子，對于聯社而言至關重要。三元里街在繼續完善“三資”管理平臺、加強體制內監督的同時，將監督的重點交給了廣大股民，努力探索民主監督的有效機制，以民主監督破解體制桎梏。特別是在近郊地區的快速城市化和市中心的二次城市化過程中，民主監督面臨著嚴峻的挑戰，但同時也存在了良好的發展機會，三元里聯社民主監督也仍舊處在制度化、規范化的過程中。

四、黨建引領全過程民主在基層的發展啟示

習近平總書記指出，我們要繼續推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來。三元里聯社以黨建引領全過程民主的創新實踐在破解自身治理難題、推動聯社高質量發展的同時，也為整個全過程民主的發展貢獻了經典案例、創設了經驗啟示。

（一）全過程民主要堅持以人民為中心。堅持以人民為中心的發展思想，是全過程民主的出發點和落腳點，也是全過程民主實施成效的重要檢驗標準。誠如習近平總書記所言，一個國家是不是民主，應該由這個國家的人民來評判，而不應該由外部少數人指手畫腳來評判。在發展全過程民主的過程中，要堅持從群眾中來，到群眾中去，真正的相信群眾、依靠群眾、服務群眾。三元里街道黨工委在三元里聯社換屆選舉中就是堅持走群眾路線，這也是其換屆選舉圓滿成功的制勝關鍵。

（二）全過程民主要堅持黨的全面領導。辦好中國的事，關鍵在黨。從世界范圍來看，民主化過程都是充滿風險的過程，需要首先通過現代國家建構賦予政府強有力的能力。這也便是亨廷頓所講的“秩序是自由的前提，秩序比自由更重要”。而在中國的政治邏輯中，國家建設維系于政黨，政黨強則國家強。三元里聯社基層民主探索成效也是在街道黨工委的堅強領導下取得的，是聯社黨組織領導核心作用得到充分發揮的結果。因此，全過程民主要在黨的領導下，不斷擴大人民有序政治參與，保證人民依法享有廣泛權利和自由。

（三）全過程民主要關照歷史發展階段。習近平總書記指出，國際社會哪個國家是不是民主的，應該由國際社會共同來評判，而不應該由自以為是的少數國家來評判。實現民主有多種方式，不可能千篇一律。用單一的標尺衡量世界豐富多彩的政治制度，用單調的眼光審視人類五彩繽紛的政治文明，本身就是不民主的。更為重要的是，現代化進程中的社會和實現了現代化的社會相比，人民對美好生活的需要是不一樣的。相對而言，尚處于社會主義初級階段的中國國民更注重如何通過民主解決發展問題、民生問題，全過程民主要關注到當前歷史發展階段的社會底色。

（四）全過程民主要遵循一般在內規律。習近平總書記指出，民主是全人類的共同價值，是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念。具有中國特色的全過程民主是根植中國大地的，但與此同時它也符合民主發展的一般性內在規律。只不過相對于資本主義民主而言，我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐，他實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志的統一。

（五）全過程民主要契合時代發展主題。黨的十九屆四中全會提出國家治理體系和治理能力的現代化的目標，習近平總書記在中央人大會議上也指出，要把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機結合起來，有效保證國家治理跳出治亂興衰的歷史周期率。由此，全過程民主就是要在黨的領導下于現代化進程中探索一整套實用有效的現代民主形式，為中華民族的偉大復興奠定堅實的物質基礎。也正是從這個意義上講，全過程民主不僅是中國特色的，而且富有世界價值，對全球范圍內現代化進程中的國家和地區都具有重要借鑒和啟示意義。

本文來源：2021年度白云區黨建學會調研課題

工作單位：廣州市白云區人民政府三元里街道辦事處

課題名稱：深度城市化進程中黨建引領全過程民主推動街道集體經濟組織高質量發展的創新實踐

課題負責人：肖秀玲

課題組成員：肖逍杰、李志軍、李潤能