習近平總書記在“七一”重要講話中指出，我們必須緊緊依靠人民創(chuàng)造歷史，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為顯著的實質(zhì)性進展。總書記在中央人大工作會議上進一步指出，當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，制度競爭是綜合國力競爭的重要方面，制度優(yōu)勢是一個國家贏得戰(zhàn)略主動的重要優(yōu)勢。歷史和現(xiàn)實都表明，制度穩(wěn)則國家穩(wěn)，制度強則國家強。由此，要更好的發(fā)展全過程民主，推動全過程民主在基層落地生根，就必須首先夯實制度根基，探索黨建引領全過程民主的多種有效實現(xiàn)形式。

習近平總書記進一步指出，實現(xiàn)民主有多種方式，不可能千篇一律。但不論是什么形式，民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的，這一點在我國基層民主的發(fā)展過程中得到了最集中的體現(xiàn)，伴隨城市居民自治和農(nóng)村村民自治而來的基層民主主要就是為了以民主的方式破解基層治理中的難點困點問題。而民主本身在全世界范圍內(nèi)也是一個難題，需要長時間的發(fā)展和沉淀。四十年來，全國各地在積極推進基層民主實踐、不斷探索基層民主經(jīng)驗的同時，也出現(xiàn)了很多需要破解的難題，亟需通過制度創(chuàng)新加以破解，進而以全過程民主推動各項工作的發(fā)展，這一點在深度城市化地區(qū)的集體經(jīng)濟組織發(fā)展中尤為突出。廣州市白云區(qū)三元里街道集體經(jīng)濟組織堅持以黨建引領全過程民主順利完成聯(lián)社和經(jīng)濟社的換屆選舉，并將民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督落到基層實處，為聯(lián)社高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實根基，并為探索一條具有中國特色、華南特征、廣東特點、灣區(qū)特質(zhì)的黨建引領全過程民主進而推動集體經(jīng)濟組織高質(zhì)量發(fā)展的新路子貢獻了三元里力量。

一、黨建引領全過程民主在基層的發(fā)展歷程

基層民主在中國的發(fā)展經(jīng)歷了40多年的時間，這期間主要經(jīng)歷了三個階段，也就是浪漫主義民主、悲觀主義民主和現(xiàn)實主義民主階段。換言之，關于基層民主的三種最主要的觀點貫穿了基層民主發(fā)展全過程，并在不同階段分別處于主導地位。而經(jīng)過40年的發(fā)展和沉淀之后，中國式的基層民主在黨的領導下最終也走出了一條新路，并開始在基層治理特別是社區(qū)治理中發(fā)揮了重要作用。當然，中國式基層民主的發(fā)展過程也符合整個人類社會民主發(fā)展的規(guī)律，從全世界范圍來看，民主的發(fā)展也是一個長周期的過程。

（一）浪漫主義民主階段。上世紀八十年代，村民自治發(fā)端于廣西宜州，隨后上升為國家政策，在全國范圍內(nèi)推廣。基層民主隨之發(fā)展，并被寄予厚望，成為中國式民主的試驗田和訓練營。彭真同志曾經(jīng)說過，讓農(nóng)民管好一個村，就可以管好一個鄉(xiāng)，進而管好一個縣、管好一個市、管好一個省。基層民主的研究也一時成為顯學，對傳統(tǒng)社會民主基因的挖掘，對現(xiàn)實村民自治和居民自治中基層民主的總結(jié)，以及對未來發(fā)展中基層民主的走向，繪制出基層民主可能的美好發(fā)展圖譜。三元里的基層民主實踐也是在上世紀八十年代末揭開了序幕，并在九十年代進入了快車道。但由于三元里處于快速的城市化進程中，集體經(jīng)濟利益分歧較大，所以三元里的基層民主從一開始就面臨了更多的問題和挑戰(zhàn)，就在民主樂觀主義的大旋律下出現(xiàn)了悲觀主義民主的聲音和端倪。

（二）悲觀主義民主階段。習近平總書記指出，如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發(fā)言權(quán)，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主。本世紀初，基層民主在發(fā)展的過程中因基層治理的復雜性而開始面臨極大地挑戰(zhàn)，基層民主本身也出現(xiàn)了“劣質(zhì)化”的傾向，宗族、賄選等元素開始影響基層民主的發(fā)展，加之很多基層政府在引導培育基層民主的過程中出現(xiàn)了“行政化”的傾向，基層民主的發(fā)展陷入了困境。樂觀主義民主情緒迅速向悲觀主義民主觀點發(fā)展和蔓延，甚至有研究者在提出了“基層民主已死”。基層民主的式微也讓人們對其發(fā)展失去信心，而更加青睞行政的方法，村（社區(qū)）層面的過度行政化進一步擠壓民主化。在這個階段，三元里的基層民主發(fā)展更是面臨了極大的挑戰(zhàn)和問題。三元里在世紀之初處于快速城市化進程中，集體經(jīng)濟發(fā)展迅速，集體經(jīng)濟內(nèi)部經(jīng)濟利益張力較大。也是在這樣一個背景下，基層民主的發(fā)展過程中面臨了嚴重挑戰(zhàn)。

（三）現(xiàn)實主義民主階段。新時代以來，隨著整個經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)稅的取消，國家與社會的關系發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，基層治理的社會環(huán)境也發(fā)生了較大變化。在這個過程中，基層民主經(jīng)過了長時間段的發(fā)展之后，很多民主的因子逐步沉淀下來，甚至在廣大基層出現(xiàn)了民主的回潮，這一點集中體現(xiàn)在快速城市化進程中和深度城市化地區(qū)。另一方面，在經(jīng)歷了民主樂觀主義向民主悲觀主義的發(fā)展過程中，人們對于民主的認識也更加務實，開始從基層實際出發(fā)探索基層民主的多種實現(xiàn)形式。在三元里乃至整個珠三角地區(qū)，隨著政經(jīng)分開改革的推進，基層民主實踐的主陣地由村（社區(qū)）轉(zhuǎn)向聯(lián)社，并呈現(xiàn)出強勁的發(fā)展勢頭。以三元里聯(lián)社為例，在二十多年的劣質(zhì)化民主過程中，利用宗族關系等手段上任的競選者讓三元里錯過了一次次的發(fā)展機會，而股民在這個過程中也受到了教訓、得到了教育，劣質(zhì)化民主從反面訓練并提升了群眾的民主素養(yǎng)，優(yōu)質(zhì)民主成為全社會共同的期待。

二、黨建引領全過程民主在基層的發(fā)展特征

從基層民主的發(fā)展過程中不難看出，民主從根本上講是圍繞利益運轉(zhuǎn)的，沒有共同的利益關切，民主是很難有效運轉(zhuǎn)起來的。也正是因為民主的這一特質(zhì)，基層民主在各個領域、各個地區(qū)的發(fā)展是不平衡不充分的，并在各個維度上呈現(xiàn)出一系列的特征。抓住了基層民主的這些特征，也就抓住了基層民主發(fā)展的關鍵，抓住了解讀中國式全過程民主發(fā)展的關鍵密碼。

（一）從時間維度上看，全過程民主的發(fā)展集中體現(xiàn)在快速城鎮(zhèn)化進程中。現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，現(xiàn)代化帶來了動蕩。快速現(xiàn)代化、城市化進程也恰恰是基層矛盾集中爆發(fā)的過程。越是基層社會矛盾叢生，越需要基層民主的發(fā)展，以民主的方式破解基層社會矛盾，為社會轉(zhuǎn)型發(fā)展提供“防震圈”和“減震器”。從我國基層民主發(fā)展的整體態(tài)勢看，哪個階段經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型最快，哪個階段基層矛盾最凸顯；哪個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展最快，哪個地區(qū)基層矛盾最繁雜。因此，基層民主首先在快速城鎮(zhèn)化、城市化地區(qū)得到較好的發(fā)展。三元里街恰恰走在了快速城市化的最前列，土地升值、集體經(jīng)濟發(fā)展、外來人口涌入在帶來巨大利益的同時，也對其治理能力提出了更高的挑戰(zhàn)。

（二）從空間維度上看，全過程民主的發(fā)展集中體現(xiàn)在超大城市“村改居”。快速城鎮(zhèn)化進程中，民主的需求最大，這也就意味著城郊地區(qū)的“村改居”最容易成為基層民主發(fā)育的沃土，特別是超大型城市的“村改居”。改革開放40多年以來，廣深等超大型城市在快速城市化中遺留了農(nóng)村的“尾巴”，即由農(nóng)村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)化而來的經(jīng)濟聯(lián)合社或股份合作公司。以廣州市白云區(qū)三元里街為例，經(jīng)濟聯(lián)合社的問題不僅關系到原住民的福祉，而且影響著整個街道的高質(zhì)量發(fā)展；不僅是一個經(jīng)濟問題，而且成為了基層黨建治理的難題，甚至已經(jīng)成為城區(qū)深度城市化中的攔路虎與絆腳石。而原農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，在很大程度上又在于能否將股民組織起來，匯聚起發(fā)展的合力。基層民主對于“村改居”而言，不是錦上添花，而是雪中送炭。

（三）從主體維度上看，全過程民主的發(fā)展集中體現(xiàn)在共同公共利益群體。基層民主的先行發(fā)展集中在城市化進程中的“村改居”的同時，還主要在聯(lián)社和住宅小區(qū)之中。很長一段時間以來，基層民主的實踐主要在城市社區(qū)和農(nóng)村建制村之中，但農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展普遍存在“村虛組實”，且傳統(tǒng)純農(nóng)業(yè)地區(qū)集體經(jīng)濟孱弱、利益關聯(lián)較小，基層民主的發(fā)展缺乏較為深厚的社會基礎。而城市化進程中的聯(lián)社股民和住宅小區(qū)中的居民，地域相近，文化相連，利益相關，更是一個最基層的行動單元，基層民主在這些共同利益群體內(nèi)得到了更好的發(fā)展。

（四）從事件維度上看，全過程民主的發(fā)展集中體現(xiàn)在重大利益博弈過程。民主是個好東西，在于民主不僅是全人類共同的價值追求，更是社會達成共識和合作的一種有效機制，尤其是在重大利益事件的博弈過程中。在快速城市化過程中，無論是土地征用，還是村級工業(yè)區(qū)的改造，抑或更高水平的城市更新，都涉及了巨大的利益博弈，也是社會矛盾乃至群體性事件的高頻引爆點。在這個過程中，要著力破解群眾看上去有權(quán)、實際上無權(quán)的問題，要以民主的機制保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，在達成最廣泛社會共識的基礎上推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

三、黨建引領全過程民主在基層的創(chuàng)新實踐

習近平總書記指出，我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。基層民主在經(jīng)歷了長時間的發(fā)展變遷之后，也在時間和空間兩個維度上逐步拓展并創(chuàng)新性發(fā)展。從時間維度上看，基層民主逐步由民主選舉向后期的民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)拓展，形成全鏈條民主；從空間維度上看，基層民主逐步從政治領域向經(jīng)濟、社會、文化等領域拓展，形成全方位民主。近年來，三元里聯(lián)社在街道黨工委的領導下，著力打造全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，讓全過程民主以最廣泛、最真實、最管用的嶄新形態(tài)落到了聯(lián)社發(fā)展的最實處。

（一）緊盯最廣大人民根本利益，凝聚民主選舉共識。三元里街道在深刻認識基層民主發(fā)展規(guī)律的基礎上，緊緊抓住新一輪三元里街集體經(jīng)濟組織換屆選舉的契機，切實從城市更新這一關系三元里聯(lián)社最廣大股民根本利益的重大議題出發(fā)，在集體經(jīng)濟組織選舉前采取“一線工作法”，街道黨工委書記親自帶隊下沉到聯(lián)社、經(jīng)濟社，與廣大股民面對面交流，想群眾之所想，急群眾之所急，在廣泛聽取股民意見的基礎上達成了共識。當然，正如上文所述，股民在長時間的劣質(zhì)民主中也嘗到了苦頭、汲取了教訓。三元里街道是從三元里聯(lián)社、經(jīng)濟社所有股東的共同利益出發(fā)，扎實聯(lián)系服務群眾，努力彌合群眾利益分歧，不僅順利完成換屆選舉，而且在選舉集聚民意，實現(xiàn)了經(jīng)濟利益社會利益的有機統(tǒng)一。更為重要的是，換屆選舉中對于快速城市化進程中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展具有重要借鑒意義，甚至對于中國基層民主的發(fā)展具有重要啟發(fā)意義。

（二）運用最基層調(diào)查研究成果，提升民主決策能力。習近平總書記在2019年11月2日考察上海長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心時也指出，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產(chǎn)生的。三元里街黨工委在最大范圍內(nèi)凝聚社會共識的基礎上，從聯(lián)社發(fā)展的長久大計出發(fā)，與緊密合作，共同推舉聯(lián)社領導班子特別是黨組織書記、社長人選，并以基層黨組織組織力量和組織資源支持其競選。更為重要的是，聯(lián)社領導班子的選舉最終還是嚴格按照法定程序交由所有股民共同決定。街道黨工委的推舉和股民大會的選舉體現(xiàn)了科學決策與民主決策的統(tǒng)一，為新領導班子的順利選出及聯(lián)社的高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的基礎。在后面的選舉實踐過程中，三元里聯(lián)社及其下轄經(jīng)濟社的選舉頻頻報捷，三元里聯(lián)社選舉在創(chuàng)造了近幾屆選舉中的奇跡的同時，成為白云區(qū)乃至整個廣州聯(lián)社選舉的樣板。

（三）遵循最真實管用民主流程，增加民主協(xié)商力度。三元里街道在聯(lián)社換屆選舉取得成功的同時，三元里的舊改也正式揭開了序幕、提上了工作日程。舊改涉及面廣、推進難度大，除了涉及股民利益之外，還關系到諸多租戶等相關主體的利益。特別是對于三元里街而言，是在一定發(fā)展基礎上的二次城市化和深度城市化，這與一張白紙上描繪藍圖有著本質(zhì)上的不同。三元里街道正是認識到這一點，所以從聯(lián)社換屆選舉時就開始注意在實踐中積累經(jīng)驗，在創(chuàng)新中沉淀制度，將在換屆選舉時的一些創(chuàng)新性、實用性的民主協(xié)商制度串聯(lián)起來，形成整體性、系統(tǒng)性的制度體系，再將這些基層民主協(xié)商的制度體系有機的運用到城市舊改的協(xié)商中去，在最急難險重的任務中檢驗民主協(xié)商機制的有效性。

（四）創(chuàng)新最實用民主集中制度，強化民主管理效度。基層民主不只是選舉時的曇花一現(xiàn)，更需要日常管理中的久久為功。三元里街道充分認識基層民主發(fā)展的系統(tǒng)性要求和長期性特點，充分利用在聯(lián)社換屆選舉中形成的民主勢能，將聯(lián)社股民高漲起來的民主熱情和成熟起來的民主素養(yǎng)運用到聯(lián)社的日常管理中，真正做到將民主管理貫穿聯(lián)社的日常。更為重要的是，三元里聯(lián)社還在發(fā)展過程中堅持黨的全面領導，將黨的領導體制創(chuàng)新性的融入到聯(lián)社的管理體制之中，尤其是將民主集中制作為聯(lián)社日常管理的重要法寶，既保障了股民的民主權(quán)利，又確保了正確的發(fā)展方向，并且實現(xiàn)了公平和效率的統(tǒng)一。

（五）匯聚最廣泛社會群體合力，做實民主監(jiān)督舉措。民主監(jiān)督是整個基層民主的最后一個重要環(huán)節(jié)，也是最難的一個關節(jié)。在整個珠三角地區(qū)，由于集體經(jīng)濟較為發(fā)達，聯(lián)社涉及資金量較大，但制度性監(jiān)管不足，以至于出現(xiàn)了很大的“小官大貪”現(xiàn)象。由此，如何將權(quán)力關進籠子，對于聯(lián)社而言至關重要。三元里街在繼續(xù)完善“三資”管理平臺、加強體制內(nèi)監(jiān)督的同時，將監(jiān)督的重點交給了廣大股民，努力探索民主監(jiān)督的有效機制，以民主監(jiān)督破解體制桎梏。特別是在近郊地區(qū)的快速城市化和市中心的二次城市化過程中，民主監(jiān)督面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，但同時也存在了良好的發(fā)展機會，三元里聯(lián)社民主監(jiān)督也仍舊處在制度化、規(guī)范化的過程中。

四、黨建引領全過程民主在基層的發(fā)展啟示

習近平總書記指出，我們要繼續(xù)推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來。三元里聯(lián)社以黨建引領全過程民主的創(chuàng)新實踐在破解自身治理難題、推動聯(lián)社高質(zhì)量發(fā)展的同時，也為整個全過程民主的發(fā)展貢獻了經(jīng)典案例、創(chuàng)設了經(jīng)驗啟示。

（一）全過程民主要堅持以人民為中心。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，是全過程民主的出發(fā)點和落腳點，也是全過程民主實施成效的重要檢驗標準。誠如習近平總書記所言，一個國家是不是民主，應該由這個國家的人民來評判，而不應該由外部少數(shù)人指手畫腳來評判。在發(fā)展全過程民主的過程中，要堅持從群眾中來，到群眾中去，真正的相信群眾、依靠群眾、服務群眾。三元里街道黨工委在三元里聯(lián)社換屆選舉中就是堅持走群眾路線，這也是其換屆選舉圓滿成功的制勝關鍵。

（二）全過程民主要堅持黨的全面領導。辦好中國的事，關鍵在黨。從世界范圍來看，民主化過程都是充滿風險的過程，需要首先通過現(xiàn)代國家建構(gòu)賦予政府強有力的能力。這也便是亨廷頓所講的“秩序是自由的前提，秩序比自由更重要”。而在中國的政治邏輯中，國家建設維系于政黨，政黨強則國家強。三元里聯(lián)社基層民主探索成效也是在街道黨工委的堅強領導下取得的，是聯(lián)社黨組織領導核心作用得到充分發(fā)揮的結(jié)果。因此，全過程民主要在黨的領導下，不斷擴大人民有序政治參與，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。

（三）全過程民主要關照歷史發(fā)展階段。習近平總書記指出，國際社會哪個國家是不是民主的，應該由國際社會共同來評判，而不應該由自以為是的少數(shù)國家來評判。實現(xiàn)民主有多種方式，不可能千篇一律。用單一的標尺衡量世界豐富多彩的政治制度，用單調(diào)的眼光審視人類五彩繽紛的政治文明，本身就是不民主的。更為重要的是，現(xiàn)代化進程中的社會和實現(xiàn)了現(xiàn)代化的社會相比，人民對美好生活的需要是不一樣的。相對而言，尚處于社會主義初級階段的中國國民更注重如何通過民主解決發(fā)展問題、民生問題，全過程民主要關注到當前歷史發(fā)展階段的社會底色。

（四）全過程民主要遵循一般在內(nèi)規(guī)律。習近平總書記指出，民主是全人類的共同價值，是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念。具有中國特色的全過程民主是根植中國大地的，但與此同時它也符合民主發(fā)展的一般性內(nèi)在規(guī)律。只不過相對于資本主義民主而言，我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐，他實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志的統(tǒng)一。

（五）全過程民主要契合時代發(fā)展主題。黨的十九屆四中全會提出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的目標，習近平總書記在中央人大會議上也指出，要把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機結(jié)合起來，有效保證國家治理跳出治亂興衰的歷史周期率。由此，全過程民主就是要在黨的領導下于現(xiàn)代化進程中探索一整套實用有效的現(xiàn)代民主形式，為中華民族的偉大復興奠定堅實的物質(zhì)基礎。也正是從這個意義上講，全過程民主不僅是中國特色的，而且富有世界價值，對全球范圍內(nèi)現(xiàn)代化進程中的國家和地區(qū)都具有重要借鑒和啟示意義。

本文來源：2021年度白云區(qū)黨建學會調(diào)研課題

工作單位：廣州市白云區(qū)人民政府三元里街道辦事處

課題名稱：深度城市化進程中黨建引領全過程民主推動街道集體經(jīng)濟組織高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新實踐

課題負責人：肖秀玲

課題組成員：肖逍杰、李志軍、李潤能