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COP26達(dá)成了《格拉斯哥氣候公約》，為落實(shí)《巴黎協(xié)定》奠定了基礎(chǔ)。然而，發(fā)達(dá)國(guó)家給發(fā)展中國(guó)家制定減排目標(biāo)施加壓力，發(fā)達(dá)國(guó)家未能落實(shí)援助承諾，這些都將影響應(yīng)對(duì)氣候變化的全球行動(dòng)。

11月13日，為期半個(gè)月之久的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會(huì)（COP26），在延期一天后于格拉斯哥落下帷幕。

此次大會(huì)前，由于新冠疫情沖擊、全球地緣形勢(shì)變化以及各國(guó)能源氣候轉(zhuǎn)型承諾與全球1.5℃溫控目標(biāo)之間差距巨大，各方普遍不看好會(huì)議前景。

不過，在各國(guó)維護(hù)和推動(dòng)《巴黎協(xié)定》有效實(shí)施的最大共識(shí)下，特別是在中國(guó)繼續(xù)展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)擔(dān)當(dāng)?shù)淖饔孟拢瑫?huì)議還是取得了近年來(lái)全球氣候治理方面的罕見成果，為落實(shí)《巴黎協(xié)定》奠定了基礎(chǔ)。

大會(huì)取得重要進(jìn)展

首先，明確了未來(lái)全球氣候治理的行動(dòng)路線圖。

會(huì)議達(dá)成的《格拉斯哥氣候公約》，進(jìn)一步凝聚了各國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的基本共識(shí)，夯實(shí)了未來(lái)十年全球加速行動(dòng)的政治基礎(chǔ)。公約肯定了1.5℃目標(biāo)的必要性和緊迫性，重申了《巴黎協(xié)定》的溫控目標(biāo)，并規(guī)定明年埃及沙姆沙伊赫大會(huì)上各國(guó)圍繞1.5℃目標(biāo)進(jìn)一步提出自主承諾。

此外，公約在總共97條條款中進(jìn)一步細(xì)化了氣候治理的具體領(lǐng)域共識(shí)，把各國(guó)在氣候融資、發(fā)展中國(guó)家自主、能源轉(zhuǎn)型、減少化石能源補(bǔ)貼、逐步削減煤炭、透明度與承諾實(shí)施等方面的努力方向?qū)懭胛募?，使《巴黎協(xié)定》宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式逐步變得清晰。

其次，完成《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的“最后一公里”。

《巴黎協(xié)定》第六條有關(guān)國(guó)際碳市場(chǎng)和減排國(guó)際交易的細(xì)則，是全球以經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)手段推動(dòng)減排的關(guān)鍵，也因事關(guān)切身經(jīng)濟(jì)利益而成為各國(guó)氣候治理的分歧與難點(diǎn)。

此次大會(huì)在這一問題上取得重要突破，就碳減排交易重復(fù)計(jì)算問題和《京都議定書》框架下清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)結(jié)算問題等取得妥協(xié)和共識(shí)，為未來(lái)構(gòu)建成熟有效的國(guó)際碳市場(chǎng)以及相應(yīng)交易體系和規(guī)則奠定了基礎(chǔ)。

再次，各種國(guó)際行為體通過“意愿聯(lián)盟”促進(jìn)氣候治理。

此次大會(huì)上，大國(guó)、小國(guó)乃至企業(yè)通過不同方式推動(dòng)氣候治理。中國(guó)和美國(guó)作為氣候治理最重要的兩個(gè)國(guó)家，在會(huì)議期間發(fā)布《中美關(guān)于在21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動(dòng)的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，共同向國(guó)際社會(huì)承諾在21世紀(jì)20年代關(guān)鍵十年采取行動(dòng)，就控制甲烷排放、美國(guó)“2035年100%實(shí)現(xiàn)零碳污染電力”、中國(guó)“十五五”時(shí)期逐步減少煤炭消費(fèi)等重要目標(biāo)和合作領(lǐng)域共同行動(dòng)，增強(qiáng)氣候治理的大國(guó)引領(lǐng)力量。

在具體議題方面，中國(guó)等100多個(gè)國(guó)家加入《關(guān)于森林和土地利用的格拉斯哥領(lǐng)導(dǎo)人宣言》，波蘭、越南和智利等40多個(gè)煤炭使用國(guó)達(dá)成逐步放棄煤炭的共同承諾。

同時(shí)，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署召集45個(gè)國(guó)家和地區(qū)的450多家金融機(jī)構(gòu)組成的“格拉斯哥凈零金融聯(lián)盟”，在會(huì)議期間提出在未來(lái)30年投資100萬(wàn)億美元，支持“經(jīng)濟(jì)排放凈零”相關(guān)項(xiàng)目。

發(fā)達(dá)國(guó)家未能落實(shí)援助承諾

盡管大會(huì)取得了不小成果，但在“共同但有區(qū)別責(zé)任”的解讀和落實(shí)、發(fā)達(dá)國(guó)家如何承擔(dān)歷史責(zé)任和援助責(zé)任等問題上，各國(guó)仍然存在分歧。

其一，發(fā)達(dá)國(guó)家“目標(biāo)論”對(duì)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)。

在大會(huì)前后，美國(guó)、英國(guó)、瑞士等發(fā)達(dá)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人常常拿“雄心不足”說(shuō)事，給發(fā)展中國(guó)家制定目標(biāo)施加壓力，試圖迫使諸多發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體朝著“去排放絕對(duì)量”的方向發(fā)展，嚴(yán)重忽視了全球發(fā)展中國(guó)家要解決能源貧困、工業(yè)化和城市化等問題。

同時(shí)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于其國(guó)內(nèi)氣候問題和目標(biāo)不到位問題輕描淡寫。英國(guó)首相約翰遜在呼吁重視森林退化問題時(shí)，絕口不談美國(guó)頻繁山火給森林植被和二氧化碳排放帶來(lái)的威脅。美國(guó)吹噓其近期通過的基建計(jì)劃為應(yīng)對(duì)氣候變化的重要貢獻(xiàn)，然其投資總量不僅從3萬(wàn)億美元大幅縮水至1萬(wàn)億美元，向氣候變化和清潔能源相關(guān)項(xiàng)目的投資恐怕也會(huì)因兩黨惡斗和政治交易而被嚴(yán)重犧牲。

事實(shí)上，應(yīng)對(duì)氣候變化絕不能僅僅以目前各國(guó)絕對(duì)排放量劃定貢獻(xiàn)和責(zé)任?？茖W(xué)證明過去200多年發(fā)達(dá)國(guó)家歷史排放應(yīng)為目前的氣候問題負(fù)主要責(zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家率先減排，發(fā)展中國(guó)家按照國(guó)情和能力決定自主貢獻(xiàn)，才是“共同但有區(qū)別責(zé)任”的正確落實(shí)方式。

其二，發(fā)達(dá)國(guó)家落實(shí)氣候援助責(zé)任前景不明。

發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)常強(qiáng)調(diào)氣候相關(guān)援助的“自愿性”和“道義性”，而發(fā)展中國(guó)家普遍認(rèn)為提供氣候援助是發(fā)達(dá)國(guó)家為歷史所作所為必須負(fù)擔(dān)的國(guó)際責(zé)任，雙方對(duì)此認(rèn)知相差甚遠(yuǎn)。

此次《格拉斯哥氣候公約》指出，“發(fā)達(dá)國(guó)家2020年提供1000億美元援助目標(biāo)落空”，表明發(fā)展中國(guó)家嚴(yán)重失望，以及發(fā)達(dá)國(guó)家不得不承認(rèn)“空頭支票”的現(xiàn)實(shí)。

雖然發(fā)達(dá)國(guó)家承諾在2025年前兩倍彌補(bǔ)1000億美元援助的缺口，并提出2025年前提供氣候援助400億美元，在2024年完成新的資金量化目標(biāo)，但這些承諾以何種方式落實(shí)、發(fā)達(dá)國(guó)家間如何分擔(dān)仍然是未知數(shù)，“夸下海口、承諾落空”導(dǎo)致全球氣候治理遲滯的風(fēng)險(xiǎn)不可低估。

在可預(yù)見的未來(lái)，各國(guó)圍繞上述問題的博弈仍將是落實(shí)政治共識(shí)的主要阻力。全球應(yīng)對(duì)氣候變化的征程依然道阻且長(zhǎng)。