11月27日，自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局聯合下發了《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》(自然資發〔2021〕166號)，提出：

從第三次全國國土調查、2020年度國土變更調查和督察執法情況看，一些地方違規占用耕地植樹造綠、挖湖造景，占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚，一些工商資本大規模流轉耕地改變用途造成耕作層破壞，違法違規建設占用耕地等問題依然十分突出，嚴重沖擊耕地保護紅線。

二部一局通知指出，為貫徹落實黨中央、國務院決策部署,切實落實《土地管理法》及其實施條例有關規定，必須嚴格耕地用途管制: 一是要嚴格落實永久基本農田特殊保護制度，二是要嚴格管控一般耕地轉為其他農用地，三是要嚴格永久基本農田占用與補劃，四是要改進和規范建設占用耕地占補平衡，五是要嚴肅處置違法違規占用耕地問題。

二部一局通知要求，各地應進一步細化耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的管制措施,全面實施耕地用途管制。

土地問題一直是困擾光伏項目發展的一個重要問題。近年來，很多光伏項目因為土地問題被拆除。

2017年8月，山東6個298MW光伏項目因環保被拆除。

2020年8月3日，烏蘭察布市委召開的四屆九次全會上發布《關于堅持以人民為中心的發展思想決勝全面建成小康社會書寫新時代烏蘭察布發展新篇章的實施意見》，提出：將對草原上在建運營的礦山、風電光伏等項目限期退出。

東部的光伏項目，許多是以農光互補、漁光互補的形式開展。部分省份也出臺了相關的標準。然而，許多地方標準模糊，執行尺度變化大。

11月2日，山東省自然資源廳下發《關于對光伏項目用地進行核查的通知》，要求：一、核查范圍及內容。重點核查 2018年6月1日以來建設的光伏項目土地利用情況。即日起，停止光伏項目用地占用耕地的備案工作。

如果農光互補項目的用地問題不解決，中東部地區的光伏項目發展將受到很大的限制。

各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團自然資源主管部門、農業農村主管部門、林業和草原主管部門:

去年以來,黨中央、國務院連續作出了堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的決策部署,但從第三次全國國土調查(以下簡稱“三調”)、2020年度國土變更調查和督察執法情況看，一些地方違規占用耕地植樹造綠、挖湖造景,占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚，一些工商資本大規模流轉耕地改變用途造成耕作層破壞，違法違規建設占用耕地等問題依然十分突出，嚴重沖擊耕地保護紅線。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署,切實落實《土地管理法》及其實施條例有關規定,嚴格耕地用途管制,現就有關問題通知如下:

一、嚴格落實永久基本農田特殊保護制度。各地要結合遙感監測和國土變更調查,全面掌握本區域內永久基本農田利用狀況。

1.永久基本農田現狀種植糧食作物的,繼續保持不變;按照《土地管理法》第三十三條明確的永久基本農田劃定范圍,現狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的,可以維持不變,也可以結合國家和地方種糧補貼有關政策引導向種植糧食作物調整。種植糧食作物的情形包括在耕地上每年至少種植一季糧食作物和符合國土調查的耕地認定標準,采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。

2.永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地。嚴禁占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚;嚴禁占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物;嚴禁占用永久基本農田挖湖造景、建設綠化帶;嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施。

二、嚴格管控一般耕地轉為其他農用地。永久基本農田以外的耕地為一般耕地。各地要認真執行新修訂的《土地管理法實施條例》第十二條關于“嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地”的規定。一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產;在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下,可以適度種植其他農作物。

1.不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮。

2.不得在國家批準的生態退耕規劃和計劃外擅自擴大退耕還林還草還濕還湖規模。經批準實施的,應當在“三調”底圖和年度國土變更調查結果上,明確實施位置,帶位置下達退耕任務。

3.不得違規超標準在鐵路、公路等用地紅線外,以及河渠兩側、水庫周邊占用一般耕地種樹建設綠化帶。

4.未經批準不得占用一般耕地實施國土綠化。經批準實施的,應當在“三調”底圖和年度國土變更調查結果上明確實施位置。

5.未經批準工商企業等社會資本不得將通過流轉獲得土地經營權的一般耕地轉為林地、園地等其他農用地。

6.確需在耕地上建設農田防護林的,應當符合農田防護林建設相關標準。建成后,達到國土調查分類標準并變更為林地的,應當從耕地面積中扣除。

7.嚴格控制新增農村道路、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施建設用地使用一般耕地。確需使用的,應經批準并符合相關標準。

考慮到今后生態退耕還要占用一部分耕地,自然災害損毀還會導致部分耕地不能恢復,河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒等因素,不可避免會造成現有耕地減少。為守住18億畝耕地紅線,確保可以長期穩定利用的耕地不再減少,有必要根據本級政府承擔的耕地保有量目標,對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”,即除國家安排的生態退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外,耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的,應當通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式,補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。“進出平衡”首先在縣域范圍內落實,縣域范圍內無法落實的,在市域范圍內落實;市域范圍內仍無法落實的,在省域范圍內統籌落實。

省級自然資源主管部門要會同有關部門加強指導,嚴格耕地用途轉用監督。縣級人民政府要強化縣域范圍內一般耕地轉為其他農用地和農業設施建設用地的統籌安排和日常監管,確保完成本行政區域內規劃確定的耕地保有量和永久基本農田保護面積目標。縣級人民政府應組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案,明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的規模、布局、時序和年度內落實“進出平衡”的安排,并組織實施。方案編制實施中,要充分考慮養殖用地合理需求;涉及林地、草地整治為耕地的,需經依法依規核定后納入方案;涉及承包耕地轉為林地等其他地類的,經批準后,鄉鎮人民政府應當指導發包方依法與承包農戶重新簽訂或變更土地承包合變更權屬證書等。自然資源部將通過衛片執法監督等方式定期開展耕地的動態監測監管,及時發現和處理問題;每年末利用年度國土變更調查結果,對各省(區、市)耕地“進出平衡”落實情況進行檢查,檢查結果納入省級政府耕地保護責任目標檢查考核內容。未按規定落實的,自然資源部將會同有關部門督促整改;整改不力的,將公開通報,并按規定移交相關部門追究相關責任人責任。

三、嚴格永久基本農田占用與補劃。已劃定的永久基本農田,任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。非農業建設不得“未批先建”。能源、交通、水利、軍事設施等重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的,經依法批準,應在落實耕地占補平衡基礎上,按照數量不減、質量不降原則,在可以長期穩定利用的耕地上落實永久基本農田補劃任務。

1.建立健全永久基本農田儲備區制度。各地要在永久基本農田之外的優質耕地中,劃定永久基本農田儲備區并上圖入庫。土地整理復墾開發和新建高標準農田增加的優質耕地應當優先劃入永久基本農田儲備區。

2.建設項目經依法批準占用永久基本農田的,應當從永久基本農田儲備區耕地中補劃,儲備區中難以補足的,在縣域范圍內其他優質耕地中補劃;縣域范圍內無法補足的,可在市域范圍內補劃;個別市域范圍內仍無法補足的,可在省域范圍內補劃。

3.在土地整理復墾開發和高標準農田建設中,開展必要的灌溉及排水設施、田間道路、農田防護林等配套建設用或優化永久基本農田布局的,要在項目區內予以補足;難以補足的,縣級自然資源主管部門要在縣域范圍內同步落實補劃任務。

四、改進和規范建設占用耕地占補平衡。非農業建設占用耕地,必須嚴格落實先補后占和占一補一、占優補優、占水田補水田,積極拓寬補充耕地途徑,補充可以長期穩定利用的耕地。

1.在符合生態保護要求的前提下,通過組織實施土地整理復墾開發及高標準農田建設等,經驗收能長期穩定利用的新增耕地可用于占補平衡。

2.積極支持在可以墾造耕地的荒山荒坡上種植果樹、林木,發展林果業,同時,將在平原地區原地類為耕地上種植果樹、植樹造林的地塊,逐步退出,恢復耕地屬性。其中,第二次全國土地調查不是耕地的,新增耕地可用于占補平衡。

3.除少數特殊緊急的國家重點項目并經自然資源部同意外,一律不得以先占后補承諾方式落實耕地占補平衡責任。經同意以承諾方式落實耕地占補平衡的,必須按期兌現承諾。到期未兌現承諾的,直接從補充耕地儲備庫中扣減。

4.墾造的林地、園地等非耕地不得作為補充耕地用于占補平衡。城鄉建設用地增減掛鉤實施中,必須做到復墾補充耕地與建新占用耕地數量相等、質量相當。

5.對違法違規占用耕地從事非農業建設,先凍結儲備庫中違法用地所在地的補充耕地指標,拆除復耕后解除凍結;經查處后,符合條件可以補辦用地手續的,直接扣減儲備庫內同等數量、質量的補充耕地指標,用于占補平衡。

6.縣域范圍內難以落實耕地占補平衡的,省級自然資源主管部門要加大補充耕地指標省域內統籌力度,保障重點建設項目及時落地。

國家建立統一的補充耕地監管平臺,嚴格補充耕地監管。所有補充耕地項目和跨區域指標交易全部納入監管平臺,實行所有補充耕地項目報部備案并逐項目復核,實施補充耕地立項、驗收、管護等全程監管,并主動公開補充耕地信息,接受社會監督。

五、嚴肅處置違法違規占用耕地問題。各地要按照堅決止住新增、穩妥處置存量的原則,對于2020年9月10日《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》(國辦發明電C2020]24號)和2020年11月4日《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》(國辦發C2020]44號)印發之前,將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的,應根據實際情況,穩妥審慎處理,不允許“簡單化”“一刀切”,統一強行簡單恢復為耕地。兩“通知”印發后,違反“通知”精神,未經批準改變永久基本農田耕地地類的,應穩妥處置并整改恢復為耕地;未經批準改變一般耕地地類的,原則上整改恢復為耕地,確實難以恢復的,由縣級人民政府統一組織落實耕地“進出平衡”,省級自然資源主管部門會同有關部門督促檢查。對于違法違規占用耕地行為,要依法依規嚴肅查處,涉嫌犯罪的,及時移送司法機關追究刑事責任。對實質性違法建設行為,要從重嚴處。

本通知印發后,各地應進一步細化耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的管制措施,全面實施耕地用途管制。占用耕地實施國土綠化(含綠化帶),將耕地轉為農業設施建設用地,將流轉給工商企業等社會資本的耕地轉為林地、園地等其他農用地的,涉及農村集體土地的,經承包農戶書面同意,由發包方向鄉鎮人民政府申報,其他土地由實施單位或經營者向鄉鎮人民政府申報,鄉鎮人民政府提出落實耕地“進出平衡”的意見,并報縣級人民政府納入年度耕地“進出平衡”總體方案后實施。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。

部(局)以往文件規定與本通知不一致的,以本通知為準。

中華人民共和國自然資源部

中華人民共和國農業農村部

國家林業和草原局

2021年11月27日