劉勝強，交通運輸部規劃研究院環境所專業總工程師，高級工程師。主要從事運輸結構調整、碳達峰碳中和、綠色交通規劃及規劃環評等研究。參與起草了國務院辦公廳推進運輸結構調整政策以及交通運輸碳達峰政策、綠色交通“十四五”發展規劃等文件，并長期跟蹤運輸結構調整工作進展及政策實施情況。

1月7日，國務院發布《推進多式聯運發展優化調整運輸結構工作方案（2021-2025年）》，明確到2025年，多式聯運發展水平明顯提升，基本形成大宗貨物及集裝箱中長距離運輸以鐵路和水路為主的發展格局。

從減污降碳角度看，交通結構調整有什么意義？推動“公轉鐵”“公轉水”面臨哪些障礙？“十四五”期間，如何進一步優化調整運輸結構？針對這些問題，本報記者采訪了交通運輸部規劃研究院環境所總工程師劉勝強。

目前我國綜合運輸體系結構仍不合理。鐵路、水運在大宗物資運輸中低成本、低能耗的優勢尚未充分發揮。

記者：1月7日，國務院發布《推進多式聯運發展優化調整運輸結構工作方案（2021-2025年）》，明確要求大力發展多式聯運，推動各種交通運輸方式深度融合，進一步優化調整運輸結構。從減污降碳的角度看，交通結構調整有什么意義？

劉勝強：交通運輸領域是我國溫室氣體和大氣污染物排放的主要領域之一，尤其是貨運車輛排放占比最大。2020年貨車碳排放量占綜合交通碳排放量60%以上，NOx排放量占汽車排放量的84.3%。我國交通運輸還處于較快發展階段，未來交通運輸需求仍將在較長時間內呈現增長態勢。為盡快實現碳達峰碳中和目標，需要系統謀劃交通運輸領域深度減排。

鐵路運輸單位貨物周轉量能耗強度是公路的1/7，污染物排放強度是公路的1/13，水運運輸單位能耗強度比鐵路更低。不斷優化交通運輸結構，推動大宗物資運輸實現“公轉鐵”“公轉水”，是助力碳達峰碳中和最有效的途徑之一。

記者：近年來，我國大力推動“公轉鐵”“公轉水”。目前，進展情況如何？

劉勝強：2016年-2017年，我國在推進運輸結構調整中開展了一系列的探索和政策部署。2018年，運輸結構調整全面啟動，國務院辦公廳印發了《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018-2020年）》。交通運輸部、國家發改委及其他相關部門、中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱國鐵集團）等陸續印發一系列文件，推進運輸結構調整工作的實施。2019年《交通強國建設綱要》和2021年《國家綜合立體交通網規劃綱要》發布實施，均明確提出把運輸結構調整作為重要任務和重點方向。經過這幾年的努力，交通結構調整已經取得了比較好的效果。

從2010年-2020年的數據可以看出，鐵路貨運量呈現V字型的變化趨勢，不管是鐵路貨運量、周轉量還是占比，均在2016年降至最低值后逐步上升。2016年-2020年，鐵路貨運量增長了36.6%，遠高于全社會貨運量增速。2020年，重點港口礦石疏港采用鐵路、水運和皮帶運輸的比例，比2017年提升約20個百分點。

但我們也要深刻認識到，目前我國綜合運輸體系結構仍不合理。鐵路、水運在大宗物資運輸中低成本、低能耗的優勢尚未充分發揮。在水路貨運量和貨物周轉量均不含遠洋運輸的情況下，2020年，鐵路貨運量、貨物周轉量占全社會貨運量和貨物周轉量的比例分別為9.8%、20.8%，公路貨運量、貨物周轉量占比分別為73.7%、41.1%，公路仍是最主要的運輸方式。雖然近三年來鐵路貨運量及貨物周轉量占比有所上漲，但仍處于歷史低位。目前，我國煤炭、礦石、礦建材料、水泥等大宗貨物運輸仍以公路為主。2019年交通運輸部道路貨運專項調查結果顯示，礦建材料及水泥、煤炭及制品、金屬礦石公路貨運量達200.6億噸，約為鐵路貨運總量的4.6倍。

2020年，我國沿海港口集裝箱海鐵聯運量占吞吐量的比例不到3%，較歐美國家20%左右的水平還存在較大差距。部分世界排名前十的集裝箱大港，集裝箱鐵水聯運比例不足1%，遠遠低于我國平均水平和世界先進水平。

應進一步規范貨運收費，降低鐵路“門到門”全程運價水平，加強鐵路企業、港口企業服務收費管理，加大財稅和資金支持力度。

記者：影響“公轉鐵”“公轉水”的主要障礙有哪些？

劉勝強：總體上看，目前“門到門”公路運價仍明顯低于鐵路運價，尤其是在中短距離運輸中更加突出。雖然近年來國鐵集團采取了一系列降價降費措施，鐵路貨運相關收費也更加規范，但鐵路兩端短駁費用較高，尤其是地方鐵路收費偏高，推高了鐵路“門到門”的全程運價。公路運輸不同程度存在超載、過度競爭等問題，導致公路運價偏低，進一步降低了鐵路運輸的價格優勢。

除了價格原因，鐵路貨運的服務水平和服務意識，與整個市場需求有一定差距。比如，公路運輸貨主有完全的自主選擇權，什么價格、怎么運、什么時間到達等，貨主都可以自行選擇。而鐵路運輸貨主的自主權很小，甚至連什么時間運、什么時間到達都無法決定。這也是貨主不愿意選擇鐵路運輸的直接原因之一。

部分區域鐵路集疏運能力不足，特別是鐵路專用線短缺。鐵路運輸環節銜接不暢增加倒裝次數，“最后一公里”問題突出。近年來，國家推進實施了一批疏港鐵路及物流園區、工礦企業鐵路專用線重點建設項目，但由于建設投資成本高、用地用海審批困難以及鐵路運價優勢不明顯等原因，部分建設項目進展滯后，公路運輸甚至成為部分貨主企業的唯一選擇。

此外，目前我國綜合運輸組織水平不高。過去各運輸方式規劃及建設自成體系，跨運輸方式銜接缺乏統籌安排，信息資源共享不足，制度標準規范也不統一，也導致我國多式聯運發展較慢，更多貨主企業優先選擇公路運輸方式。

記者：在推動“公轉鐵”“公轉水”方面，您有哪些建議？

劉勝強：一是進一步規范貨運收費。2018年12月，國家發展改革委印發《關于進一步清理規范鐵路貨物運輸相關收費的通知》，取得了積極成效。應進一步規范鐵路貨運收費，降低鐵路“門到門”全程運價水平，簡化鐵路運輸定價機制，進一步取消合并鐵路貨運雜費，推動降低地方鐵路運價水平，推動降低實行政府指導價、政府定價的地方鐵路收費標準。加強鐵路企業、港口企業服務收費管理，進一步規范經營者收費行為，營造更加公平的市場環境。

二是加大財稅和資金支持力度。2019年國家下調鐵路運輸服務增值稅稅率，國鐵集團同步對國鐵運輸的整車、零擔、集裝箱等貨物運價相應下浮，取消翻卸車作業服務費等6項雜費，降低4項收費標準，推動降低鐵路運價水平，對加快大宗貨物“公轉鐵”發揮了重要作用。此外，江蘇省、云南省等安排地方專項資金支持大宗貨物“公轉鐵”及鐵路專用線建設。建議進一步加大各級財稅資金支持力度，采用“財政適度補貼+鐵路適度降價+貨主適度承擔”的方式，提高鐵路運輸的競爭優勢。由中央和地方財政安排運輸結構調整專項資金，支持“公轉鐵”“公轉水”和多式聯運發展。鐵路運輸企業繼續保持運價優惠政策，確保將減稅降費效應傳遞給貨主企業，提高企業采用鐵路運輸的積極性。

三是完善不同運輸方式的銜接。從歐美國家經驗看，通過優化運輸結構，加強不同運輸方式間無縫化銜接和一體化組織，可提高運輸效率30%左右。加快多式聯運發展是推進運輸結構調整的重要方向之一。“十四五”期間，應進一步推動多式聯運高質量發展，強化鐵路、公路、水路基礎設施協調銜接，推進運輸服務規則銜接和標準協同，尤其是加快港口集裝箱鐵水聯運發展，不斷提高集裝箱鐵水聯運量占吞吐量的比例。

四是強化監督和獎懲。完善運輸結構調整監督檢查制度，將地方政府部門和重點工礦企業、港口企業、鐵路企業落實運輸結構調整工作情況納入大氣污染防治、碳達峰相關督查內容。完善激勵和懲罰機制，對未完成目標任務的地方政府和企業予以通報批評和約談，對超額完成目標任務的企業給予環境稅減免、貸款優惠、簡化督查等獎勵，提高企業推進運輸結構調整工作的積極性。

加快推廣新能源運輸裝備，推進管道和封閉式皮帶廊道等運輸方式發展。同時，依靠產業結構和布局優化、能源結構調整推動運輸結構調整。

記者：除了推動“公轉鐵”“公轉水”，推進運輸結構調整還可以在哪些方面發力？

劉勝強：隨著我國經濟持續增長，公路貨運量仍將保持一定的增速。《國家綜合立體交通網規劃綱要》指出，未來我國高價值、小批量、時效強的需求快速攀升，這部分運輸需求最適合采用公路運輸。加快新能源運輸裝備推廣應用是推進交通運輸碳減排和大氣污染防治、構建綠色低碳交通運輸體系的關鍵任務。目前我國新能源汽車產業發展迅速，但新能源重卡應用較少，產業鏈尚不完善，技術成熟度也有待進一步提高，應進一步加大技術研發、推廣應用和政策支持力度。

管道運輸作為綜合交通運輸體系的重要組成部分，是油氣主要運輸方式之一。封閉式皮帶廊道在礦區、港區和產業園區周邊運輸中發揮著越來越重要的作用。如黃驊港綜合港區2018年建成長度14公里的“電動皮帶廊”，代替鐵礦石柴油貨車運輸，每年可減少粉塵等污染物排放兩萬噸。管道和封閉式皮帶廊道主要采用電力驅動，是綠色低碳的運輸方式，應作為運輸結構調整的主要方向之一加快推進。

產業結構、產業布局和能源結構決定了大宗貨物運輸需求和運輸距離，進而影響了貨物運輸結構。因此，要依靠產業結構和布局優化、能源結構調整推動運輸結構調整。強化規劃協同和產城融合，推動鋼鐵、電力、建材、水泥等運輸密集型產業布局向港口周邊、鐵路沿線轉移。通過優化產業結構和布局合理降低大宗貨物中長距離運輸需求，推動運輸結構不斷優化。結合碳達峰碳中和工作強化能源結構調整，加快特高壓輸電通道建設，不斷降低電煤中長距離運輸需求，進而推動運輸結構調整。