核心觀點：加快推動能源電力轉型，是碳達峰、碳中和戰略目標的主要內容和關鍵領域。在轉型過程中，既面臨能源生產和消費總量繼續顯著增長的約束，還要解決可再生能源接入比例逐步提高、用電負荷特性持續變化，對電力系統安全穩定運行提出的更高要求，尤其今年下半年全國多地出現電力供應缺口，更突出體現了煤電對保障電力供應安全的兜底作用。

預計“十四五”電力行業用煤需求年均增長2.4%左右，2030年達24.5-25.3億噸，用煤需求季節性波動強度進一步增大;發電用天然氣需求年均增長超過10%。電力安全高度依賴電力燃料供應。

提出如下建議：一是統籌做好上下游能源行業能源轉型頂層設計，提升煤炭供應能力，增強供應彈性。二是進一步完善推進煤炭產供儲銷體系建設，確保電煤穩定供應。三是建立和完善市場機制和價格機制，推動煤電轉型和健康持續發展。四是持續加大財稅費政策支持力度，提高火電企業持續發展能力。五是加快推進關鍵核心技術的研發和規模化應用。 

一、當前火電發展及燃料供需現狀

1.煤電發展和電煤供需現狀

煤電作為我國主力電源，長期以來,發揮著電力安全穩定供應、應急調峰、集中供熱等重要的基礎性作用。2020年底，燃煤機組裝機10.8億千瓦，為2000年的5倍。隨著電力產業轉型升級，風水光核等清潔能源的快速發展，煤電裝機占比逐年下降，利用小時數明顯降低。2020年煤電裝機占總裝機的比重49.1%，首次降至50%以下;利用小時4340小時，比2011年下降965小時;煤電發電量占總發電量的比重60.8%，煤電依然是中國電力供應中不可或缺的主力電源。

2020年，全國電廠發電及供熱消耗原煤23.0億噸，占全國煤炭消費量53%，其中華北區域消耗量最高，華東次之。煤炭去產能效果明顯，產能步向主產地、大型企業集中。2020年，全國原煤產量38.4億噸，同比增長0.9%，其中，山西、內蒙古、陜西三省原煤產量占全國煤炭產量的71.4%，比2015年提高7.0個百分點。由于煤炭資源和消費需求的逆向分布，近半數煤炭依賴跨省區運輸，2020年，內蒙古、山西、陜西合計調出煤炭16.7億噸，占當年全國煤炭產量的48.5%，調出地集中、調出量大，加大了煤炭產運需銜接難度和壓力。進口煤是國內煤炭資源的重要補充，在穩定電煤整體供應體系、促進鍋爐配煤摻燒、改善企業經營等方面發揮了積極的重要作用。

2016年下半年以來，受各種因素影響，煤炭供應形勢持續偏緊。尤其是今年3月份以來，各月產量增速均在零上下或負增長，電煤需求增長超預期而產量增加乏力，市場供應嚴重不足。坑口、港口、用戶端等各環節價格均大幅跳漲，屢創新高，遠遠高于電力企業承受能力，煤電企業陷入整體虧損。同時電煤的緊張形勢也隨之影響電網的穩定運行，多個地方不得已采取有序用電，甚至出現了拉閘限電現象。

2.燃氣發電和天然氣供需現狀

2020年底，全國燃氣發電裝機容量9802萬千瓦，占發電裝機比例4.5%，主要分布在京津冀、長三角和珠三角等東部經濟發達地區。除部分地區供熱機組外，多以調峰調頻為主，約占燃氣發電機組總容量的70%。2020年，全國燃氣發電機組發電量為2485億千瓦時，占全國發電量的3.3%。燃氣發電利用小時較低。燃氣發電企業經營成本居高不下。

我國天然氣資源不足，對外依存度逐年增長。2020年，天然氣進口量1397億立方米，同比增加5.3%，對外依存度為43.0%。儲氣設施建設落后、調峰矛盾突出，尤其近幾年來“煤改氣”政策下，我國冬季天然氣消費量激增，峰谷差也更加突出。

二、能源轉型中的火電發展及燃料需求

1.能源轉型下火電發展規模及布局

黨的十九屆六中全會及中央經濟工作會也提出，傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上。《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中強調要統籌煤電發展和保供調峰。國務院在《2030年前碳達峰行動方案》中明確要嚴格控制新增煤電項目，有序淘汰煤電落后產能，加快現役機組節能升級和靈活性改造，積極推進供熱改造，推動煤電向基礎保障性和系統調節性電源并重轉型。

中短期內，煤電裝機達峰前，煤電機組盡可能按照“增容控量”的思路安排運行，現有機組延壽及靈活性改造，同時新增部分裝機滿足電力平衡要求，盡可能利用清潔能源發電，減少碳排放。預計“十四五”、“十五五”期間，全國煤電裝機新增1.5、0.3億千瓦，2025年、2030年全國煤電裝機分別達到12.3、12.6億千瓦，2030年，全國煤電裝機達峰。遠期來看，對于我國煤電退出程度仍存在不同觀點，取決于各項關鍵技術的發展路徑和成熟程度。

燃氣發電具有調節速度快、調峰幅度大、二氧化碳排放低等優勢，燃氣發電在能源轉型中的定位和發展方向相對比較明確，“十四五”及以后，調峰電源將是氣電發展的主要方向。從成本、對外依存度、化石能源特性上看，燃氣發電不宜成為持續快速大量發展的電源，可以適度推進。預計到2025年、2030年全國氣電裝機分別達到1.5、2.35億千瓦。

2. 電力燃料需求預測及展望

預計“十四五”期間電力消費將以中速保持剛性增長。綜合考慮我國經濟發展階段、電能替代、新型城鎮化建設、能效水平提升，根據中電聯相關研究，預計“十四五”、“十五五”期間，我國全社會用電量年均增速分別為4.8%、3.6%，2025年、2030年我國全社會用電量分別為9.5萬億、11.3萬億千瓦時。

在充分考慮用電需求和保障用電安全的基礎上，以優先發展清潔能源、促進電力行業綠色低碳發展為原則，從發揮兜底和調節性作用角度預測煤電、氣電發電量。預計“十四五”期間，煤電、氣電發電量年均分別增長2.4%、12.5%左右;進入“十五五”時期，隨著儲能技術的成熟和應用，清潔能源、核電等加快發展，煤電發電量增長有限，總體呈倒“V”型走勢波動，煤電發電量年均增速-0.7%～0.1%，氣電發電量增長相對平穩，與“十四五”增速基本持平，2030年氣電發電量6700億千瓦時左右。

綜合考慮煤電機組出力情況、設備升級、節能改造和參與深度調峰對煤耗的影響，預計2025年電力行業用煤25.2億噸左右，“十四五”年均增速2.4%左右，2030年電力行業用煤24.5-25.3億噸。考慮到極端天氣、清潔能源的消納以及儲能技術的發展情況，所帶來的用電需求增長的不確定性，煤電的兜底保障作用或不可缺，在經濟保持正常發展情況下，煤電出力或將高于預期，電煤需求增長存在突破以上預測的可能。電力燃料耗用波動性增大，夏、冬兩季呈雙高峰。電網安全高度依賴電力燃料供應。

3.電力燃料供應情況展望

未來煤炭產量在“十四五”時期需維持一定增長。煤炭進口方面，近幾年進口煤量維持2.7-3億噸左右，預計后期進口煤量大概率維持在3億噸左右。從目前煤炭規劃意見來看，煤炭產量增速遠低于電力用煤增速。若進一步提升煤電利用效率與清潔化水平的同時，大力壓降散燒煤和工業用煤，用煤結構進一步向電力傾斜，其他行業用煤及散燒煤需求控制在預期范圍內，電煤供需可基本實現平衡。

煤電基礎保障性和系統調節性電源的系統定位，對電煤安全、穩定、充足供應提出更高要求，電力燃料供應需要在能源轉型中維持動態平衡。煤炭供應的緊平衡與電煤需求波動性增強的矛盾更加突出，煤炭供應應對需求波動的彈性不足，易出現時段性、區域性供需失衡情況。

三、相關建議

我國經濟進入高質量發展階段，電力需求和負荷將繼續保持較快增長。“雙碳”目標下，能源電力行業轉型調整步伐加快，并處于構建以新能源為主體的新型電力系統的進程中，電力安全穩定供應的難度更大，季節性及極端天氣下電力供應緊張的情況將明顯增多，需要發揮煤炭在能源中的主體作用，以及煤電在電力系統中的兜底保供和調峰調頻作用。

一是統籌做好上下游能源行業能源轉型頂層設計。統籌規劃煤炭產能，繼續核增部分煤炭產能，提升煤炭供應能力，防止煤炭產量收縮過快，提高部分用煤地區的內部平衡保障能力，保持進口煤政策的連續性，確保電煤、電力供應安全。

二是進一步完善推進煤炭產供儲銷體系建設。研究建立煤炭儲備產能和應急生產能力，制定煤礦保供與彈性生產機制，優先組織滿足條件的先進產能煤礦，形成煤礦應急生產能力，增強供應彈性。完善煤炭生產模式和中長期合同中均衡的供應模式，提高煤炭生產交易的彈性。完善煤炭儲備制度要求，分時段制定煤炭儲備天數標準。持續完善煤炭運輸體系建設，打通運輸瓶頸。

三是建立和完善市場機制和價格機制。進一步完善和推動電煤中長協機制。進一步理順電力、熱力價格與煤炭、天然氣價格機制，建立成本傳導順暢、聯動合理、調節有效的市場化價格機制。完善電力市場輔助服務補償與交易機制，健全完善煤電參與電力輔助服務的政策機制，出臺針對深度調峰和備用機組的兩部制電價。

四是持續加大財稅費政策支持力度，提高火電企業持續發展能力。針對當下的火電機組經營困難的問題，向經營困難的燃煤機組提供專項資金補貼，維持企業正常生產經營。征收特別收益金，效仿石油行業征收特別收益金的模式,設定征收煤炭特別收益金的煤價下限，充分發揮收益金的調節作用。加大對煤電去產能等工作支持力度，給予財政、稅收、金融等優惠政策，減輕企業改革成本壓力。