光伏項目用地方式具有一定特殊性，西南電力設計院有限公司法律部從項目用地的基本原則、違法用地的后果等方面對光伏項目用地的相關問題進行了分析。

項目用地的基本原則

光伏發電項目作為基礎設施項目，應當遵守《土地管理法》規定的基本用地原則。根據《土地管理法》第4條：“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。”

光伏項目用地可以分為以下4類：

1.升壓站、綜合樓應當按建設用地進行管理;

2.光伏陣列、檢修道路等用地不改變原用地性質的，可通過租賃方式解決用地;

3.進場道路、外送線路用地，嚴格而言均應符合建設用地的要求，不過實踐中亦存在利用農村道路或其他現有道路，或通過“以償代征”的方式解決相關用地;

4.如果項目用地涉及林地、草地、永久基本農田、生態保護區等各類特殊用地的，還需先行履行相應的審批手續。

項目用地具體方式

一、光伏陣列用地

承包或租賃用地的基本要求：《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)(以下簡稱“5號文”)規定，光伏發電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得。

《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規〔2017〕8號)(以下簡稱“8號文”)又進一步明確了：光伏復合項目場內道路用地可按農村道路用地管理;利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質;采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

因此，對光伏項目而言，若涉及農用地承包或租賃的，應首先對項目性質進行認定，確保該項目為光伏復合項目，且已體現于備案文件上。

部分地區(如寧夏)還明文要求光伏復合項目必須編制土地復合利用方案，并于項目所在地發改、自然資源部門報備。同時，光伏復合項目應當在運營中對農用地進行返租或通過其他方式保證農業生產，避免項目所涉農用地拋、撂荒。

承包或租賃用地的具體方式

直接發包：即由村集體直接向項目投資方進行發包。該種情形下，項目公司需要對土地的所有權人進行核實，確保與適格發包方簽訂《土地承包合同》。在村集體進行發包時需確保其對所涉土地有完整的發包權利。避免僅與當地政府或其他不享有土地權利的主體簽署承包合同，導致合同無效。

同時，還需要根據《農村土地承包法》第52條的規定，要求發包方履行相應的民主決策程序，取得村民會議成員或村民代表2/3以上同意，并明確表示放棄優先權。否則，未經民主決策程序對外發包的，《土地承包合同》存在無效的風險。

租賃(轉包)方式

當項目土地已被村集體發包給集體內的村民或單位時，項目投資方可以僅通過租賃的方式取得項目土地的經營權。

對于租賃方式，項目公司應確定適格的土地承包人并與之簽署相關協議。若涉及的主體較多，可考慮由土地承包人授權村集體統一流轉。項目公司應對承包人出具的書面委托進行核查，包括委托事項、權限、期限、承包人簽名與蓋章等。若承包人系將轉包、出租方式流轉而得的土地再流轉的，還應要求其取得原承包方的同意。

在簽訂土地租賃合同過程中，還應注意合同約定的租賃期限不應長于20年，根據《民法典》第705條：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的,超過部分無效。”

二、進場道路、送出線路的用地

進場道路的用地要求與風險：就進場與檢修道路而言，大體可以分為場內與場外兩部分，場內道路還包含光伏方陣場內道路和其他場內道路。道路所處的位置不同，用地規則也不同。

一般而言，場內及進場用地的分類管理如下圖：

光伏方陣場內道路屬于光伏方陣用地：根據《光伏發電站工程項目用地控制指標》第3.1項“光伏方陣用地包括組件用地、逆變器室及箱變用地、方陣場內道路用地等。”光伏方陣場內道路屬于光伏方陣用地。因此，光伏方陣場內道路應適用光伏方陣用地的規定。

光伏方陣外的其他場內道路應按照項目性質區分管理：根據“8號文”規定，對于普通項目而言，光伏陣列區以外的道路原則上均應當按照建設用地管理并辦理相關的手續，而光伏扶貧項目與光伏復合項目場內道路可按農村道路用地管理。根據《土地利用現狀分類》的規定，農村道路屬于農用地，故無須另行辦理建設用地轉用手續。

進場道路盡量使用原有農村道路，合作共建時需關注道路性質：根據《土地管理法》及《光伏發電站工程項目用地控制指標》等規定，光伏項目的進場道路、運營期檢修道路等嚴格來說應為永久用地，需要按照建設用地進行管理。不過，實踐中大多采用租用、共用農村道路、防火通道等方式。根據《土地利用現狀分類》的規定，使用原有農村道路時，僅需支付相對應的使用費。但應注意核查農村道路手續是否完備，簽訂道路使用協議的主體是否享有權利等。

如項目進場道路采用新建道路的方式，則首先需要明確道路的性質。若為農村道路，其權利主體通常為村集體，項目公司應當與村集體簽署合作共建協議，并按照《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》的要求辦理備案手續。若為農村公路，則權利主體一般為鄉政府或縣級政府交通局，項目公司應與其簽署合作共建協議，并及時核查農村公路項目的審批文件和權屬資料。

送出線路的用地要求與風險：根據《土地管理法》及《光伏發電站工程項目用地控制指標》等規定，光伏項目送出線路桿塔基礎用地為永久用地，應按照建設用地管理，其面積按基礎外輪廓尺寸計算。

不過，由于光伏輸電項目存在一定的公益屬性，因此各地可能還存在相關規定，明確項目可采用“以償代征”的方式取得項目用地，即對于桿、塔基礎占用的土地不再實行征地，而由項目公司對土地權利人給予一次性經濟補償，從而豁免征地流程。例如《甘肅省電網建設與保護條例》《江蘇省電力條例》等地方性法規均有類似規定。

但采用此種模式的前提是項目當地對此有明文規定，或相關部門予以書面確認或批復。

三、涉及敏感區域的用地

對于林地或草地，根據《森林法》《草原法》《草原征占用審核審批管理規范》等有關規定，光伏項目涉及林、草地的，均應先取得相關行政主管部門核發的審核同意書，再向國土部門提出用地申請。未辦理相關手續的，需承擔相應責任。

對于其他敏感區域進行建設的，國家還專門出臺了相關規定予以規范。根據《國家林業局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》的規定，各類自然保護區、森林公園(含同類型國家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區，為光伏電站禁止建設區域。

違法用地的主要后果

民事索賠

對于未批先建、擅自占用他人土地、超出批準范圍進行開發建設、與不享有權利的主體簽署用地協議等情況的可能造成侵權。常見的例如在使用集體用地時未與村集體進行協商，而直接與鄉鎮政府簽署用地協議。該種情況下項目公司可能涉及因征地補償而引發的次生訴訟，即土地權利人在與地方政府就征地補償事宜產生爭議時，轉而向項目公司提出訴訟主張。

行政處罰

根據法律規定，非法占用土地的，可由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀。同時，還可以根據情況并處沒收項目資產、罰款等行政處罰。

違法用地情節較為惡劣的，項目所在地市、縣的國土資源主管部門還有權將情況通知同級能源主管部門，并逐級上報國家能源局，將項目投資主體納入能源領域失信主體名單，組織實施聯合懲戒，可能影響后續投資。

刑事處罰

對于“數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的”特別嚴重的違法用地行為的，項目公司、項目公司負責人還可能涉嫌《刑法》第342條規定的非法占用農用地罪。

結語：在項目建設過程中，應對用地問題引起足夠的重視，密切關注項目相關手續的辦理情況，避免發生違法、違規用地的情形。