一

產業形勢

生物質能是替代化石能源的重要方式，面對全球氣候變化的嚴峻形勢，生物質能在減少溫室氣體排放、實現溫控目標中的作用日益凸顯，生物質能綠色低碳環保的特性得到普遍認同，是歐美等國實施碳中和戰略的重要選擇。國際能源署研究顯示，現代生物質能利用中，生物質供熱約占可再生能源供熱的70%。全球生物質資源可利用量約在100～300艾焦之間(相當于34億～102億噸標準煤)。到2050年，全球可提供約160艾焦(54.6億噸標準煤)的生物質能。可見，未來生物質資源開發潛力巨大，生物質能將在能源低碳綠色轉型中發揮重要作用。新形勢下我國對生物質能產業發展高度重視。我國發布的有關碳達峰和碳中和戰略規劃中多次強調加強生物質能發展。在《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》中提出因地制宜發展生物質能，明確了生物質能在“雙碳”目標下的重要作用。通過農林廢棄物能源化開發，解決農村就業，提高農民收入，改善農村生活環境，帶動農業廢棄物規模化、機械化收集加工儲運體系發展，形成圍繞農業農村生產服務的工業化培育基地，構建農村綠色循環經濟和低碳能源轉型發展的新模式。同時，生物質能可為脫碳難度大的工業生產領域提供有效降碳路徑，也可為新型電力體系提供靈活調峰，為可再生能源大規模躍升發展提供重要支撐。生物質能產業在“十四五”進入全新發展階段。自2021年起，生物質發電項目開始競價招標，標志著生物質發電已全面參與市場競爭。生物質能非電應用深入推進，生物質供熱、生物天然氣和生物液體燃料將在能源轉型過程中實現跨越發展。生物質能將憑借低碳環保、穩定可靠、循環再生、品類豐富以及在油、電、氣、熱等化石能源領域無死角替代的獨特優勢，以綠色低碳轉化方式實現有機廢棄物資源循環利用的同時，在能源轉型中難以電氣化替代的領域實現清潔替代，有力推動鄉村振興建設、農村能源轉型和城鎮協同綠色發展。

二

產業現狀與趨勢

截至2021年底，我國生物質能開發利用總量約7500萬噸標準煤，其中，生物質發電(包括熱電聯產)總裝機達3798萬千瓦，發電量為1637億千瓦時，提供了相當于5000萬噸標準煤的綠色電力，生物質能非電利用量約2500萬噸標準煤，主要應用于工業和居民供熱、交通運輸燃料、農村和城鎮燃氣領域。新形勢下生物質能各領域展現出廣闊的應用前景。在已成規模的生物質電力領域，穩步推進既有規模應用潛力開發，將實現農林廢棄物利用效率和轉化效率的雙效提升，顯著增加綠色電力，實現生物質發電產業的高質量發展，同時為風電和光伏發電的大規模開發提供穩定的可再生能源電力。在新興發展的非電領域，生物質能將展現全方位清潔替代優勢，生物質能在農村地區就地利用替代化石能源，在工業生產和交通運輸領域利用現有基礎設施替代化石能源，實現投入代價最小化的降碳減排。充分挖掘既有生物質發電項目生產潛力。當前技術水平下，生物質發電利用小時數和發電設備穩定性等與傳統燃煤發電機組參數相當，當燃料供給充足時，現有生物質發電裝機規模具備超過3000億千瓦時穩定綠色電力的生產能力。目前生物質發電產業規模發展速度已遠超預期，在去補貼化和市場化競爭趨勢下，最大限度發揮生物質發電存量項目生產能力，有利于夯實產業競爭力，讓生物質發電產業步入良性發展軌道。積極開展生物質與煤炭耦合發電示范。在可再生能源電力大規模替代煤電之前，生物質與煤炭耦合發電是煤電行業減煤降碳的有效解決方式，可在維持現有發電量基礎上減少煤炭使用。根據生物質資源分布，進一步合理拓展生物質燃煤耦合發電項目改造，是當前我國燃煤電廠實現低碳清潔能源改造的重要途徑。力爭在“十四五”期間實現100萬千瓦的生物質耦合發電示范。全面推進生物質能非電領域清潔替代。生物質燃料可以有效替代工業生產過程中的化石燃料，如焦炭、煤粉、天然氣、重油等，實現減少碳排放甚至實現負碳排放。預計到“十四五”末，生物質能非電利用量有望實現翻番，合計超過5000萬噸標準煤。屆時，生物質鍋爐供熱利用規模將達600帕焦，生物質固體燃料年利用量約2000萬噸標準煤，為農村地區散煤燃燒和工業供熱的清潔替代貢獻力量;生物燃氣領域將繼續以推進生物天然氣發展為重點，生物燃氣總利用量達210億立方米，約相當于1400萬噸標準煤，形成農村地區清潔生活用能廣泛覆蓋。生物質液體燃料總量約相當于2200萬噸標準煤，其中生物燃料乙醇利用量約1160萬噸，生物柴油利用量約700萬噸，生物航煤利用量約80萬噸。預計到2025年，生物質能利用量約達1.2億噸標準煤，生物質能將是實現“雙碳”目標的重要選擇，在能源綠色低碳轉型的新形勢下，生物質能開發規模將更多取決于生物質原料培養種植開發能力、收儲物流管理水平、生物質能高效轉化技術水平以及穩定的政策市場環境。

三

面臨挑戰

尚未確立生物質能產業低碳清潔優先發展地位。生物質能在可再生能源推進過程中，未體現出應有的重要性，缺乏強有力的法律支持，缺乏對生物質能清潔性的廣泛認同，嚴重限制了生物質能產業發展。生物質能在一些地區仍受政策市場環境多重因素制約，在生態文明、循環經濟、環境保護、扶貧攻堅、惠民惠農等方面的價值尚未充分體現，其社會環境效益缺乏全社會的充分認識，多元化應用優勢和碳中和優勢尚未顯現。農村經濟發展水平難以支撐生物質資源開發利用。生物質能與農村發展緊密關聯，資源分散、產業鏈長、規模化難，構成制約生物質能產業發展的天然屏障。在經濟水平相對落后的農村地區開發利用生物質資源，意味著需要遠超出當地經濟支出能力的資金投入。盡管中央和各主管部門在解決農業面源污染治理、農業廢棄物整治、畜禽糞污無害化處理、農業剩余物資源化利用等方面投入了大量資金，但在資源科學統籌、集中政策優勢、選擇最佳農林末端廢棄物處置路徑方面有待深入探討，生物質能在當地村鎮推廣仍是推進農村能源革命面臨的挑戰。生物質綠色電力產能尚未充分釋放。生物質發電項目收購原料困難以及部分項目被迫停產，導致年發電利用小時數總體偏低，低負荷運行現象普遍存在。據2021年統計，生物質發電的年平均利用小時數為4804小時，其中農林生物質發電項目的年平均利用小時數僅為3800小時。在原料供給充足前提下，生物質發電年利用小時數至少可維持在7000小時以上，在現有裝機不變條件下，年發電量可超過2600億千瓦時。生物質發電是穩定可再生能源電力的重要來源。保障原料供給，形成穩定運行的政策環境，生物質電力將為風電和光伏發電提供有力調峰支持，更好地促進風電和光伏發電大規模發展。生物質能項目的環保監測指標與真實減排背離。生物質能相關領域的污染物排放監管要求容易給全社會造成生物質能是“高污染”行業的誤解。多地對生物質能項目的大氣污染排放標準參照燃煤發電大氣污染排放要求執行，特別是對氮氧化物的排放指標要求，迫使生物質能企業增加降氮氧化物的設施，導致缺乏經濟競爭力的生物質能項目投資運營成本進一步增加，一定程度上抑制了生物質碳減排效益。“雙碳”背景下，兼顧生物質原料特性和碳減排效益平衡是生物質能環保方面所面臨的挑戰。生物質能產業激勵政策制定和行業管理難度大。生物質能產業鏈的復雜多樣性限制了激勵政策的制定。不同技術類型的原料、轉化技術成本、產品計量方式等因素給研究制定激勵政策增加了難度。生物質發電、供熱、燃氣、液體燃料生產轉化技術工藝和經濟測算方法各不相同，激勵政策需要對不同領域的原料差異、產業規模、資金來源、市場機制、稅收優惠等方面做出系統分析評估，因此，生物質能各領域都需要單獨設立專項激勵政策研究，現有激勵政策體系尚未全部覆蓋生物質能全領域。生物質能產業涉及多領域主管部門交叉管理，同樣給政策制定與實施監管帶來不便，跨部門溝通協調機制和協同合作有待加強。

四

政策建議

完善相關法律法規。在《可再生能源法》修訂建議中，強調生物質能在生態文明建設中的重要作用，提升生物質能在清潔能源體系中的發展地位。通過立法，進一步加強對生物質能在環保、三農、扶貧、循環經濟發展等方面的科普宣傳，增強生物質能優先發展的意識。生物質能是城鄉有機廢棄物能源化利用的剛性需求，是破除城鄉二元化發展差距的有效手段，科學合理地處置城鄉生活垃圾和有機廢棄物，有利于改善城鄉居民生活環境、切實推動生態循環經濟發展。加強生物質能產業管理服務體系建設。完善生物質能標準體系建設，包括生物質燃料標準、生物質鍋爐技術標準、生物質鍋爐排放標準及鍋爐排放檢測標準、生物質耦合發電摻混標準、生物質耦合發電項目建設評審規范、生物天然氣和大型沼氣工程建設評審規范等。建立健全相關檢測檢驗管理機構，構建生物質能全產業鏈的質量標準體系，形成系統規范的管理服務體系，為各類生物質能融入傳統能源應用體系提供保障和依據。建立多部門協同合作制度。生物質能產業健康可持續發展關鍵取決于跨部門多領域的協調管理，特別是對上游原料的梳理整合和下游市場的消納突圍。建立產業協同管理制度，明確牽頭主管單位和各有關部門職責，聯合財政、發改、農業、環保、能源、住建、稅務、質檢等多個部門，加強行業相關部門溝通，消除誤解，共同研究制定產業發展目標、規劃、政策、標準等，形成政策合力，推動產業發展。制定生物質能產業專項激勵政策。生物質能產業系統龐雜，終端產品豐富，涉及電、熱、氣、交通等多個應用領域，不同技術路徑下的經濟成本、社會環境效益各不相同，在研究制定激勵政策時應區別對待。以生物質發電政策為例，農林生物質發電和垃圾發電、沼氣發電，其原料成本、轉化技術、能耗水平和發電成本不同，每一類生物質發電都是相對獨立的技術領域，電價政策應充分考慮產業特點進行針對性設計。過往發展經驗證明，生物質能與風電、光伏等以裝備制造為基礎的可再生能源不同，充分考慮生物質能是以生態文明和循環經濟發展為基礎的綜合性清潔能源，研究制定適于生物質能產業自身特點的激勵政策，對保障產業健康可持續發展至關重要。在生物質能環境效益外部化之前，能源市場的價格不能充分體現生物質能的社會環境效益，生物質能成本不具備大幅度下降空間，需要營造公平能源市場環境，給予適合生物質能產業特點的政策支持，引導產業健康可持續發展。