2021年中央經濟工作會議首次提出創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，與能耗“雙控”指標相比，碳排放“雙控”不僅能精準控制碳排放，促進化石能源向可再生能源的轉型，還能破解能耗總量剛性約束對產業發展的限制，通過碳排放“雙控”之手，推動高耗能產業空間轉移，并進一步促進東西部地區共同發展。

“雙碳”目標下高耗能產業轉移的必要性

高耗能行業產生的碳排放(包括間接排放)超過全社會排放的60%，推動工業結構調整，盡快實現高耗能行業的綠色低碳化轉型是我國實現“雙碳”目標的重點任務。但在轉型節奏控制上，需要張弛有度，嚴防一刀切，一方面高耗能行業在我國國民經濟中占有重要地位，是部分地區經濟發展的支柱性產業，其產品也是各行業發展(包括新能源行業)的重要原材料;另一方面高耗能產業因具有顯著的鎖定效應和路徑依賴效應，需要從頂層規劃、實施機制、技術創新、生產理念等方面實施系統性變革，才能徹底扭轉原有的發展慣性。因此，推進高耗能行業轉型是一項系統性的長期工作，不可過快過激，避免對社會經濟正常發展造成影響。

在路徑選擇上，由于我國高耗能行業碳排放大部分來自于化石能源利用，因此可再生能源替代是實現綠色低碳發展的關鍵。但我國可再生能源資源和工業發展存在空間錯配：以風光為主的新能源主要分布在西部地區，工業則主要集中在東南沿海地區。考慮到新能源電力大規模遠距離傳輸存在困難，因此將部分高能耗產業轉移到可再生能源富集的西部地區是一個重要選項。實施產業西遷，高耗能行業可以采用提高可再生能源利用和參與省內綠電交易等方式降低碳排放，西部地區則有望破解可再生能源消納難題，最終重塑工業格局，實現產業和可再生能源協同發展，降低東南沿海地區碳排放和碳達峰壓力，促進西部地區將資源優勢轉化為經濟優勢等多重目標。

政策方面，相關國家文件已對高耗能行業西遷做出了具體指示。2022年1月，工信部、國家發改委等十部門聯合發布《關于促進制造業有序轉移的指導意見》，提出：在滿足產業、能源、碳排放等政策的條件下，支持符合生態環境分區管控要求和環保、能效、安全生產等標準要求的高載能行業向西部清潔能源優勢地區集聚。西部地區有序承接東部地區產業轉移，建設國家重要的能源化工、資源精深加工、新材料、輕工產品等勞動密集型產業、綠色食品基地，以及區域性高技術產業和先進制造業基地。上述要求為西部地區承接高耗能行業轉移奠定了政策支持基礎。

從可再生能源承載力來看，西部地區新能源裝機容量和發電量均位居全國前列，以青海省為例，集中式光伏裝機和光熱裝機均居全國第一，新能源成為第一大電源，2021年可再生能源裝機占比超過90%，全省可再生能源發電量占比達到85.5%;發展規劃方面，國家規劃建設中的9個大型可再生能源基地中，有6個布局在西部地區。西部地區良好的可再生能源稟賦和發展規劃將為高耗能行業的生產和降碳需求提供堅實保障。

從產業梯度轉移來看，我國東西部之間經濟發展差異巨大，發展不均衡情況較為突出。東部地區未來發展將以技術密集型的先進制造業為主導，而西部地區則以勞動密集型行業為主并逐步推動技術密集型行業發展。我國東西部之間存在的顯著產業梯度是高耗能產業西遷的重要基礎之一。

建立碳排放“雙控”機制是促進產業轉移的重要保障

“雙碳”目標下，我國能耗控制工作的核心已逐漸由提高能源利用效率轉向推動能源結構低碳化發展。但能耗“雙控”立足點在于控制能耗總量與強度，對不同能源品種單位能耗排放強度差異性考慮不足，從而對碳減排的直接推動力度有限，也難以匹配碳減排目標下的產業西遷需求，主要原因如下：

一是現有能耗“雙控”政策或限制西部承接產業轉移的能力。我國的能耗“雙控”分解目標主要根據經濟社會發展水平、能源消費現狀、節能潛力等確定，其中總量目標對能源利用效率較高、發展較快的地區適度傾斜，意味著經濟發達的長三角和珠三角等地區獲得的總量指標較多，而經濟相對落后的西部地區獲得的總量指標較少。在此情況下，可能出現西部地區具備承接高耗能產業轉移的能源條件，但因能耗指標稀缺而造成無法承接的尷尬局面。

二是可能不利于整體能源轉型進程。能耗“雙控”的現有機制，雖然已考慮可再生能源不計入能耗總量控制，但實際上是能耗“雙控”向碳排放“雙控”的過渡方式，只有完全實現碳排放“雙控”，才能實現產業發展、能源結構轉型、碳排放控制要求三者之間的協同，才能促進更多企業自覺轉移至西部地區以尋求更大比例、更低價格的低碳能源，從而提升西部地區可再生能源消納能力，也提高企業的相對競爭力。

三是能耗“雙控”考核與減排貢獻存在不匹配情況。對于部分已經承接了高耗能產業的地區，實際上已經為降低碳排放做出了較大貢獻，但仍可能出現能耗“雙控”考核不達標的情況。以云南承接的電解鋁產業為例，電解鋁行業85%以上的碳排放來自于外購電力間接排放，因此電力清潔低碳化對于行業降碳至關重要。自2017年起，為實現產業綠色化發展目標，我國電解鋁產業開始呈現“北鋁南移”和“東鋁西遷”特點，逐步向云南、四川、廣西等水電富集區域轉移，而云南承接新增產能最多，成為電解鋁第一大省。My steel數據顯示，截至2022年9月初，云南省電解鋁建成產能561萬噸，較2018年之前產能增長87%;運行產能521.8萬噸，占全國總運行產能的12.8%。利用清潔電力生產電解鋁的碳排放強度比利用火電生產降低約83.93%，同等建成產能規模下，在云南利用清潔電力生產的電解鋁將減少約4900萬噸碳排放，為降低全國電解鋁碳排放做出了巨大貢獻。但另一方面，電解鋁產業的發展給云南省的能耗控制帶來了巨大的壓力，根據《云南省統計年鑒》，2020年云南全省規模以上工業綜合能源消費量同比增長9.5%，其中有色金屬冶煉和壓延加工業貢獻了2.4%，與電解鋁產業息息相關的電力、熱力生產和供應業貢獻了4.1%，2021年上半年，云南因為能耗控制不力被被列入《2021年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表》“雙紅”區域，云南省面臨的能耗控制困境一定程度上也映射出我國西部地區承接高耗能產業的共同現狀：能耗控制目標與減排貢獻無法完全匹配。

因此，為了推動高耗能產業西移，促進可再生能源發展和降低碳排放的目標，需設定既能區分能源環境屬性，又能兼顧區域產業發展特點的碳排放“雙控”政策。2021年中央經濟工作會議首次提出創造條件，盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，標志著碳排放“雙控”被正式確立為我國實現“雙碳”目標，促進社會經濟高質量發展的主要政策手段和重要制度保障。碳排放“雙控”政策實施后，西部地區可依托豐富可再生能源及其零碳排放屬性，獲得更多可承接產業轉移的低碳發展指標，一方面為企業降碳提供便捷可行及低成本的降碳方式，另一方面化解東部和西部地區各自面臨的降碳與發展矛盾。

但需注意，由于高耗能產業的碳排放不完全來自能源活動，部分來自于工業生產過程，因此高耗能產業西遷后將出現碳泄漏和碳減排并存的情況。西部各地區在承接產業轉移時，還需要制定科學的產業轉移規劃和操作細則，避免碳泄漏對承接省份碳減排工作造成壓力。

措施及建議

1.明確控碳核心，盡快出臺碳排放“雙控”細則，

中央已經多次明確提出能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變，但在轉變方式和考核方式上還未出臺操作細則，建議“十四五”階段盡快構建碳排放強度為核心，碳排放總量為輔的碳排放“雙控”制度，基于各地的經濟、能源、人口等要素，采用自上而下或者自下而上的方式明確各地的控碳目標，為各地根據自身碳排放實際，合理規劃發展目標及引導產業轉移提供目標依據，也為各地制定碳達峰行動方案提供目標指引。

2.盡早推動兩個“雙控”機制實質性聯動

為更好地實現碳排放控制和能源結構優化協同目標，需要盡早推動能耗“雙控”與碳排放“雙控”進行實質性聯動。首先，打破壁壘，使能耗“雙控”主管部門和碳排放“雙控”主管部門能夠盡快開展協同工作;其次，根據能耗“雙控”現有規則，利用能耗“雙控”已有執行成果，研究在碳排放“雙控”考核中將可再生能源利用不納入能源活動碳排放的具體細則;此外，明確“雙控”政策轉變的階段任務重點和時間表，盡早為西部地區利用可再生能源的零碳屬性優勢承接產業轉移奠定準入條件。

3.加強政策間的協同性，制定科學的產業轉移規劃

雖然已有明確政策支持高耗能行業向西部地區轉移，但在實際操作中因為環保、安全等原因，高耗能產業轉入西部地區還存在一定的障礙，為提高產業轉移的落地率，各地在執行高耗能產業轉移時，需注重各項政策要求間的協同性，如在環境影響評價中對原有的減污要求和新增的降碳需求進行合理考慮，給予本地發展基礎和需求對項目進行綜合的可行性論證，而非執行簡單的“一刀切”管理。建議：一是結合自身條件和產業發展一般規律，借鑒產業轉移省份的成功經驗，制定科學的產業轉移規劃，降低產業轉移碳泄漏和環境污染風險;二是嚴格執行產能置換規則，推動落后和低端低效產能退出，為承接合規優質項目騰出發展空間;三是基于市場準入負面清單、三線一單等政策文件要求，對承接產業的生產工藝、污染治理、降碳措施、能效指標進行限制，同時加強項目投產事后監管;四是加快產業配套設施建設，并對優質的龍頭轉移項目提供財政、金融、稅收等支持，優化產業轉移落地營商環境。

4.探索環境損益計入，推動省間碳減排轉移支付

西部地區在承接更多的高耗能產業轉入的同時，還將承擔一定的非能源活動碳排放及污染排放，造成一定的生態損失。隨著西部地區承接產業轉移趨勢的加強，可考慮將相應的生態環境損益納入項目評價管理體系中，使環境成本在產品價格中得以充分體現。此外，嘗試探索省間碳排放補償機制，利用碳排放轉出省份與碳減排省份的橫向價格補償，東部地區以經濟優勢緩解減排壓力，西部地區則通過橫向碳減排轉移支付實現生態優勢向經濟優勢轉變，實現東西部地區共同發展共同富裕的目標。