在雙碳的大背景下，新能源產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，正成為拉動各地產(chǎn)業(yè)投資、稅收與就業(yè)的主攻目標(biāo)。近年來，在行業(yè)向好的趨勢下，新能源各環(huán)節(jié)產(chǎn)能持續(xù)擴(kuò)張，各地方政府亦在想方設(shè)法的吸引產(chǎn)業(yè)投資。

這其中，將產(chǎn)業(yè)投資與項目指標(biāo)進(jìn)行“捆綁”，是不少地區(qū)的主導(dǎo)方案。然而，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的招商引資，對于落實營商環(huán)境來說，僅僅是九牛一毛，很難從根本上成為拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的引擎。

“大干快上”新能源

以云南為例，云南的新能源崛起源于2020年的“8+3”計劃，彼時云南在大規(guī)模上馬高耗能產(chǎn)業(yè)之后出現(xiàn)了低電價缺口，才重新啟動了新能源招標(biāo)。而近年來，為了打好綠色能源牌，云南省也在持續(xù)完善對新能源支持力度。

一方面，云南毫無疑問的是近兩年全國的“指標(biāo)大戶”，2022年云南省提出了實現(xiàn)未來3年新增新能源裝機(jī)5000萬千瓦的目標(biāo)，同年云南陸續(xù)下發(fā)了三撥新能源項目清單，其中《云南省2022年新能源建設(shè)方案通知》一次性明確了2022年云南全省加快推動開工新能源項目355個，裝機(jī)3200.54萬千瓦。

另一方面，在配套服務(wù)上，云南也針對當(dāng)?shù)厍闆r，在用地、審批、規(guī)劃、電網(wǎng)等方面，為新能源發(fā)展制定了相關(guān)支持政策。尤其是在用地方面，2022年云南提出了省級每年預(yù)留2000畝建設(shè)用地指標(biāo)和16000畝用林指標(biāo)，優(yōu)先支持大型基地項目、省級重大新能源項目及接網(wǎng)、配套電網(wǎng)工程。對符合要求和標(biāo)準(zhǔn)的項目，在項目建設(shè)、集電線路敷設(shè)、場內(nèi)道路等方面給予用地、用林政策支持;在《云南省產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引(2022年版)》強(qiáng)調(diào)重大光伏項目用地“應(yīng)保盡保”，鼓勵利用采礦沉陷區(qū)、尾礦庫以及“四荒地”等未利用地建設(shè)光伏項目。

然而，在巨量的新能源指標(biāo)與多項支持政策的背后，云南光伏電站投資仍面臨諸多的挑戰(zhàn)與爭議，涉及電價、儲能配比、產(chǎn)業(yè)投資、土地稅費等多方面。實際上，這也是全國新能源發(fā)展的一個縮影——被產(chǎn)業(yè)落地所“裹挾”的電站投資，實際上面臨著雙重的潛在危機(jī)。

電價風(fēng)險

上網(wǎng)電價一直是以云南為代表的水電大省發(fā)展新能源的一道門檻。2016年，云南物價局宣布“風(fēng)電、光伏標(biāo)桿上網(wǎng)結(jié)算電價參照水電企業(yè)平均撮合成交價”，拉開了其長達(dá)數(shù)年的電價爭議，彼時0.2元/度左右的結(jié)算電價也讓投資業(yè)主吃盡苦頭。

之后，為了進(jìn)一步發(fā)展新能源，在“8+3”文件《云南省在適宜地區(qū)適度開發(fā)利用新能源規(guī)劃》及配套文件中明確，光伏電站發(fā)電量全部平價上網(wǎng)，全額收購;且后10年電價機(jī)制項目業(yè)主可延續(xù)前10年量價消納機(jī)制，也可自主選擇參與市場化方式消納。

最近光伏們獲悉，云南省正在討論新的光伏電價政策中，根據(jù)新政策的討論稿，2023年4月1日以后投產(chǎn)并網(wǎng)的合規(guī)在建和新建光伏發(fā)電項目，規(guī)定發(fā)電利用小時數(shù)1000小時以內(nèi)的電量按照燃煤基準(zhǔn)價執(zhí)行，1000小時以上的電量全額參與市場化交易。新開工參與競配的光伏發(fā)電項目，執(zhí)行競配上網(wǎng)電價。對于云能源水電(2020)153號文件中的存量項目，規(guī)定2023年3月31日前全容量并網(wǎng)的，上網(wǎng)電價執(zhí)行燃煤基準(zhǔn)價0.3358元/kWh。

未來的電價風(fēng)險還在于，一方面，這一電價水平能否執(zhí)行，以及執(zhí)行多久;另一方面，作為水電大省的云南，一旦全市場參與電力交易中，新能源電站仍然面臨低電價的風(fēng)險。

土地問題

云南省內(nèi)90%以上是山地，山川河流縱橫，地形復(fù)雜多變，土地敏感因素分布較多。據(jù)設(shè)計院人士介紹，受資源、土地利用和生態(tài)保護(hù)等多重影響，云南省光伏電站多位于壩子及坡度和起伏較小的山地上，難以形成大規(guī)模的光伏電站基地，目前建成項目平均裝機(jī)約4萬kW，呈“規(guī)模小、位置分散”的特點。盡管“8+3”項目裝機(jī)容量較大，但從單位裝機(jī)場址范圍看，其光伏陣列和風(fēng)機(jī)布置仍較為分散。這也導(dǎo)致集電線路和道路工程量大，項目投資成本較高。

土地情況復(fù)雜也推高了當(dāng)?shù)氐挠玫貎r格，面對巨量的項目上馬，條件較好的土地被中間方賣出“天價”，此前有行業(yè)人士告訴光伏們，云南有土地價格已經(jīng)飆升到2000元/畝/年。

除此之外，近日有業(yè)主告訴光伏們，其位于云南某地的光伏電站正被當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門要求按照全面積上繳征地占用稅。根據(jù)該市政府印發(fā)的《光伏電站項目耕地占用稅征管工作實施方案》，要求不論是永久占地還是租賃占地，對形成建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物或者從事非從業(yè)建設(shè)的實施，應(yīng)以納稅人實際占用的耕地面積為計稅依據(jù)，征收耕地占用稅。

根據(jù)收到的催繳通知，該50MW農(nóng)光互補(bǔ)項目需要繳納稅款1800萬左右。“當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T每天都到電站現(xiàn)場蹲點催繳，一直到繳款”，據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，該電站實際并網(wǎng)容量為40MW，作為存量含補(bǔ)貼項目，執(zhí)行的還是水電上網(wǎng)電價，并且由于補(bǔ)貼核查問題，補(bǔ)貼還沒有著落，1800萬差點被征破產(chǎn)了。

“事實上云南發(fā)展新能源的條件是比較差的，土地、接入、消納都存在比較大的問題，云南本來就是水電為主，沒有一定規(guī)模的火電調(diào)峰支撐”，一位深耕云南新能源開發(fā)市場的行業(yè)人士補(bǔ)充道。

存量電站的“容量調(diào)節(jié)費”

值得一提還有，近期《云南省燃煤發(fā)電市場化改革實施方案(試行)》的發(fā)布，讓在滇的新能源投資企業(yè)雪上加霜。文件首提“容量調(diào)節(jié)費”，要求建立燃煤發(fā)電調(diào)節(jié)容量市場，先期鼓勵未自建新型儲能設(shè)施或未購買共享儲能服務(wù)達(dá)到裝機(jī)規(guī)模10%的風(fēng)電和光伏發(fā)電企業(yè)(含已建成項目)，自行向省內(nèi)燃煤發(fā)電企業(yè)購買系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)。這意味著，建設(shè)成本較高的存量電站也要自建儲能或者購買相關(guān)服務(wù)。

方案顯示，燃煤發(fā)電調(diào)節(jié)容量價格由買賣雙方在220元/千瓦·年上下浮動30%區(qū)間范圍內(nèi)自主協(xié)商形成，而對于未自建新型儲能設(shè)施、未購買共享儲能服務(wù)且未購買燃煤發(fā)電系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)的新能源項目，上網(wǎng)電價按清潔能源市場交易均價的90%結(jié)算，結(jié)算差額資金納入電力成本分擔(dān)機(jī)制。據(jù)光伏們了解，該費用從2023年1月1日起已經(jīng)開始要求征收。

這一規(guī)定的制定更是讓行業(yè)大呼“要被搞死了”、“新能源就是唐僧肉，誰都要啃一口”、“對新能源的政策是越收越緊了”。因為以目前情況來看，“容量調(diào)節(jié)費”的成本很大可能由新能源企業(yè)來承擔(dān)，短期內(nèi)傳導(dǎo)不到用戶端，這也讓投資企業(yè)的電站收益進(jìn)一步被壓縮。

產(chǎn)業(yè)配套已成常態(tài)

產(chǎn)業(yè)配套捆綁電站指標(biāo)在全國很多地區(qū)蔚然成風(fēng)，而云南如此大力度的發(fā)展新能源，其最終的目標(biāo)也是產(chǎn)業(yè)落地，這一點從云南的發(fā)展政策可以略窺一二。

2022年5月12日，云南省發(fā)展和改革委員會、云南省能源局就《云南省省級統(tǒng)籌連片光伏資源市場化配置方案》征求意見。在此前召開的相關(guān)工作會議尚，明確了三個工作原則，一是堅持集中連片開發(fā)、堅持光伏資源與綠色先進(jìn)制造業(yè)深度融合的發(fā)展，原則上用200萬千瓦裝機(jī)規(guī)模對應(yīng)100億元產(chǎn)業(yè)類(不含房地產(chǎn))固定資產(chǎn)投資;二是對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)投資項目可調(diào)定固定資產(chǎn)投資規(guī)模標(biāo)準(zhǔn);三是堅持市場化配置資源，采用公開，公平競爭方式確定項目業(yè)主，對沒有對應(yīng)產(chǎn)業(yè)投資的光伏資源開發(fā)可采用聯(lián)合設(shè)立開發(fā)公司的方式。

光伏們根據(jù)公開信息統(tǒng)計，2022年云南省已先后有巍山、曲靖、馬關(guān)、玉溪等8個地市提出了不同形式的產(chǎn)業(yè)配套要求，花樣涵蓋承諾地方政府相應(yīng)電價、承諾資產(chǎn)收益、帶動地方產(chǎn)業(yè)投資等等。這些千萬甚至上億金額的產(chǎn)業(yè)配套不僅疊加了電站的成本，也進(jìn)一步惡化了云南新能源投資的營商環(huán)境。

總體來看，云南新能源的投資環(huán)境“復(fù)雜且矛盾”。一面是云南省期望通過新能源指標(biāo)，來引進(jìn)企業(yè)在滇投資，促進(jìn)云南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展;而另一面，是值得全國各地政府亟待思考的問題——通過指標(biāo)捆綁的方式“吸引”到的產(chǎn)業(yè)投資，是否會持續(xù)以及能否真正為企業(yè)提供落到實處的營商環(huán)境。

新能源這只“羊毛”，總有被薅完的一天，而地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻不是一朝一夕的事。