3月28日，自然資源部網站發布了由自然資源部辦公廳、國家林業和草原局辦公室、國家能源局綜合司印發的《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》(自然資辦發〔2023〕12號，下稱“12號文”)，支持光伏發電產業發展并規范用地管理。文件指出，應做好光伏發電產業發展規劃與國土空間規劃銜接，鼓勵利用未利用地和存量建設用地發展光伏發電產業，并將光伏發電項目用地實行分類管理。

4月6日，自然資源部、國家林業和草原局發布《關于以第三次全國國土調查成果為基礎明確林地管理邊界規范林地管理的通知》(自然資發〔2023〕53號，下稱“53號文”)，進一步明確了國土與林業的管理銜接問題。

何為光伏發電項目用地實行分類管理?光伏項目用地有哪些變化?涉林涉草項目應如何符合用地管理?

一、新老政策的銜接

在12號文出臺前，光伏項目用地的主要政策依據包括：

1. 《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號，下稱“5號文”)，允許使用未利用地建設光伏;

2. 《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》(林資發〔2015〕153號，下稱“153號文”)，允許使用宜林地、部分灌木林地建設“林光互補”項目;

3. 《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規〔2017〕8號，下稱“8號文”)，允許使用非基本農田以外的農用地進行復合型光伏項目或扶貧項目建設。

上述3份政策文件作為光伏發電項目用地管理最核心的政策依據，已施行多年。其中，8號文已于2022年9月25日有效期屆滿，此后關于光伏復合項目如何用地一直處于政策不明的狀態;5號文也將于2023年9月17日有效期屆滿;153號文則在“三調”取消“宜林地”分類后也存在適用性問題。本次12號文可以視為上述3份政策的延續承繼，并有針對性地對原有政策面臨的問題做出回應。

二、已納入規劃作為用地前置要求

12號文明確光伏發電項目應“納入”國土空間總體規劃(下稱“納規”)，在符合“三區三線”管控規則的前提下，相關項目經可行性論證后可統籌納入國土空間規劃“一張圖”，作為審批光伏項目新增用地用林用草的規劃依據。

此前8號文的要求是光伏發電規劃應“符合”土地利用總體規劃等相關規劃，然而自然資源部于2019年5月28日發布《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》后，明確建立“多規合一”的國土空間規劃體系，將主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等均納入為“國土空間規劃”。8號文規定已與“多規合一”的要求存在不協調。

12號文要求將光伏項目納入規劃作為用地審批的依據，不僅是在表述上從“土地利用總體規劃”向“國土空間規劃”的升級，更從原先僅要求“被動”符合規劃提升為“主動”納入規劃。在以往的光伏發電項目開發實踐中，項目單位所取得的自然資源主管部門選址意見中，通常采取“符合土地利用總體規劃”或“符合國土空間規劃近期實施方案”等描述。本次要求光伏項目主動納歸，無疑更有利于對光伏項目用地規模進行有效管理和控制，避免無序擴張。不過，在12號文明確提出光伏發電項目應納入國土空間總體規劃后，在當前各地國土空間總體利用規劃編制進度不一的背景下(對于尚未完成國土空間總體規劃編制的地區，根據《土地管理法》相關規定，仍應繼續執行經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃)，實踐中如何進行納規操作，如何確保項目不因納規手續辦理流程拖慢建設進度等問題仍有待后續進一步觀察。

三、光伏方陣禁止使用耕地，允許集約使用其他農用地

耕地包括永久基本農田和一般耕地，8號文僅強調禁止使用永久基本農田，未禁止光伏發電項目使用永久基本農田以外的一般耕地。近年為堅持和落實最嚴格的耕地保護制度，《自然資源部辦公廳關于過渡期內支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的通知》(自然資辦發〔2022〕45號)已明確脫貧地區不得新增占用耕地建設光伏項目。本次12號文再次強調光伏方陣區不得使用耕地。

對于耕地以外的農用地，如林地、草地、種植園用地等，是否允許建設光伏?自然資源部辦公廳曾于2022年6月15日下發的《自然資源部辦公廳關于征求〈自然資源部辦公廳國家林業和草原局辦公室國家能源局綜合司關于支持光伏發電產業發展規范用地用林用草管理有關工作的通知〉(征求意見稿)意見的函》(自然資辦函〔2022〕1148號，下稱“1148號文”)提出使用農用地不超過項目總用地面積的50%的限制要求，一度引發業內普遍擔憂。本次發布的12號文未對農用地的使用面積比例作限制性要求，且相對于8號文似有進一步放寬一般農用地使用限制的跡象，如除林地/草地外未再強調使用農用地必須按復合項目(互補模式)進行建設：

但是否可據此理解12號文已實際取消“農光互補”項目(涉林、涉草項目除外)的光伏復合項目建設要求，無需落實農業建設方案?

對此，我們傾向于認為仍應持謹慎態度。12號文雖規定光伏方陣用地不需按非農建設用地審批，但同時亦明確光伏方陣用地不改變土地用途等要求。應根據“三調”認定的土地性質進一步作判斷，如使用種植園用地(果園、茶園、橡膠園等)且原本就存在農業種植的，建設光伏項目后仍應保持種植，避免對生態和農業生產造成影響。我們建議在光伏發電項目實際操作中仍應關注土地利用現狀，并關注地方自然資源、農業等主管部門在實踐中提出的相關建設要求。

應注意的是，53號文提出“將油茶等木本油料林、橡膠等工業原料林、核桃等干果經濟林，由園地調整為林地。下一步，自然資源部將對相關分類標準進行修訂，各地根據地類調整要求及時開展調查舉證，具體工作要求另行通知”，如光伏項目方陣用地使用上述園地的，項目用地可能因性質調整而“涉林”。

四、林光互補項目允許光伏方陣區使用部分灌木林地

那么“涉林”用地是否允許使用呢?12號文施行前，光伏方陣使用林地的主要政策依據為153號文。根據153號文相關規定，光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地;對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應當采用“林光互補”用地模式。

本次12號文未參照153號文列舉“負面清單”，而是直接規定允許光伏陣列區使用年降水量400毫米以下區域的灌木林地以及其他區域覆蓋度低于50%的灌木林地，邏輯更為直接和清晰。對于喬木林地、竹林地則是禁止的，明確“不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設光伏板”。此外，在“三調”數據與林草數據對接融合工作尚未完成的背景下，實踐中不乏林草數據認定為宜林地、灌木林地而“三調”認定為非林地的情形出現。對此，53號文明確“原林地保護利用規劃為灌木林地、宜林地，按照‘三調’分類標準，‘三調’為非林地的，不按照林地管理”，正式確認以“三調”成果作為劃定林地管理邊界的依據，也就是說是否屬于林地原則上以“三調”結果為準，而非“林業一張圖”。

但是這一原則也有例外，比如53號文明確對于“三調”認定為耕地，實際屬于國發明電〔1998〕8號印發以后發生的毀林開墾，且沒有劃入耕地保護紅線的，經地方各級自然資源主管部門與林草主管部門共同確認到圖斑后，依法依規按照林地管理。對于“三調”地類中的“其他林地(0307)”，所包括的疏林地、未成林地和跡地地類均為153號文禁止使用地類，我們認為仍屬于禁止使用的范疇;對于“其他林地(0307)”下屬苗圃地類，雖12號文和153號文均未明確提及，但考慮到12號文關于“林光互補”模式的相關規定均針對使用灌木林地展開論述，我們理解應當不允許使用其他林地地類，具體仍有待在實踐中進一步觀察。

此外，本次12號文明確了光伏發電項目采用“林光互補”模式使用灌木林地的基本建設要求，包括“不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設光伏板;光伏支架最低點應高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應合理設置凈間距”等。在過往實踐中，各地林草部門對于涉林光伏復合項目建設要求和認定標準往往缺少明確規定，“林光互補”建設模式的驗收標準不甚明確，12號文則明確提出“確保灌木覆蓋度等生長狀態不低于林光互補前水平”等要求，或將成為涉林光伏發電項目用地日常督察執法的監管重點。

五、草光互補項目允許光伏方陣區使用非基本草原以外的草原

12號文明確光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部門應科學評估本地區草原資源與生態狀況，合理確定項目的適建區域、建設模式與建設要求。鼓勵采用“草光互補”模式。

此前，關于光伏項目使用草地的主要依據是《草原法》及《草原征占用審核審批管理辦法》，主要規定了在使用天然草原和人工草地時應履行相應的審批程序。此外，部分省份已經出臺了光伏項目占用草地的政策要求。本次12號文第一次在部委層面提出了“草光互補”的概念，強調光伏項目方陣區不得占用基本草原，如光伏項目方陣區使用非基本草原的，由各地確定“草光互補”項目的適建區域、建設模式和建設要求。因此如項目選址涉草的，應當首先確保不涉及基本草原，并進一步了解地方關于草原使用的具體要求，在建設時遵循地方政策規定。

六、升壓站用地仍應按建設用地管理

光伏項目的升壓站(變電站)及運行管理中心等用地均仍按建設用地進行管理。在《土地管理法》修訂后，除了按國有建設用地的劃撥、出讓、出租等方式供地的，還可以結合實際情況，按集體經營性建設用地入市的方式去取得升壓站區域的建設用地使用權，在各地已有不少先例，一定程度上可以簡化用地程序、縮短用地審批期限。

此外，對于按照建設用地管理的項目配套設施用地，如涉及占用一般耕地的，是允許通過依法辦理“農轉用”等手續轉為建設用地后使用的，但應當按規定落實占補平衡。根據《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》(自然資發〔2021〕166號)有關規定，非農業建設占用耕地，必須嚴格落實先補后占和占一補一、占優補優、占水田補水田，積極拓寬補充耕地途徑，補充可以長期穩定利用的耕地。實踐中，通常由政府主管部門負責落實“占補平衡”的具體工作，項目單位則承擔因此產生的相關費用。

七、集電線路、場內外道路等用地的管理要求

集電線路可分為地埋和架空方式。12號文規定，集電線路按照配套設施用地管理(須按建設用地管理)，采用直埋電纜敷設方式的集電線路等用地按光伏方陣用地(不需按非農建設用地審批)。需要注意的是，此處集電線路指的是光伏場區內各光伏方陣間的電纜匯集連接到升壓站的線路，而從升壓站至電網變電站的線路為外送線路(送出線路)，外送線路的使用未在12號文中規定，通常在各省制定的電力條例、電力設備保護條例或相關政策文件中予以明確。

對于位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規定落實進出平衡，即允許使用耕地作為場內道路。對此，8號文已明確場內道路可按農村道路用地管理，12號文則進一步要求在使用耕地作為場內道路的情形，應落實“進出平衡”。而根據《自然資源部辦公廳關于修訂〈土地衛片執法圖斑合法性判定規則〉的通知》(自然資辦函〔2023〕337號)中的相關規定，如農村道路涉及占用一般耕地的，須上傳能證明縣級人民政府已將該農村道路納入年度耕地“進出平衡”總體方案的材料，否則屬于“非糧化違法違規用地”的情形。因此，如項目單位未落實“進出平衡”手續而使用耕地作為場內道路的，則存在違法用地風險。

場外道路，或稱進場道路，應按建設用地管理。通常在項目建設中，優先考慮與現有農村道路、公路等結合，簡化用地審批流程。

八、光伏方陣用地備案要求

12號文規定光伏方陣用地除與農村集體經濟組織或國有土地權利主體、當地鄉鎮政府簽訂用地與補償協議外，還應報當地縣級自然資源和林草主管部門備案。上述規定除延續5號文已有的以租賃等方式取得未利用地應報當地縣級國土資源部門備案的要求外，進一步擴展到凡是涉及光伏項目租賃用地的，均須向縣級自然資源和林草主管部門備案的要求。此外，在管理和執法層面，12號文提出自然資源和林草主管部門在開展年度國土變更調查時，將光伏方陣的占地范圍作為單獨圖層作出標注，作為用地監管的基本依據。對于企業而言，雖然多了一道向自然資源及林草主管部門備案的程序，但光伏方陣用地在備案后，具備一定的對抗第三人的效力，可有效防范出租方一地數租的法律風險。此外，考慮到以往項目開發實踐中，不乏出現項目用地在國土“二調”向“三調”轉換過程中因土地性質、規劃條件等多種因素變化而導致用地不合規的情形，結合12號文關于用地備案和項目納規的規定來看，項目履行完畢相關程序后應當可避免類似情形出現。對于新能源企業而言，后續新建項目開發和存量項目收并購過程中，應額外關注并核實項目用地是否已履行相應的備案程序。

總體來說，本次12號文發布后光伏項目用地的分區管理在原有文件的基礎上做了更為明確的規范，解決了此前用地政策部分失效導致農光互補規則缺失、用地政策與“三調”成果的銜接性問題以及與“三區三線”的相容性問題。同時，該文還使得光伏項目用地要求更為清晰化，以“林草聯審”等機制簡化相關用地審批流程，更有助于保障光伏項目用地要素，推動光伏裝機容量的進一步提升。