日前，煤炭產業迎來重磅新政策——國家發展改革委、國家能源局聯合印發《關于建立煤炭產能儲備制度的實施意見》，旨在通過制度創新和結構調整，增強煤炭供應的穩定性和靈活性，提升國家能源安全保障水平。

《實施意見》的發布，標志著我國煤炭產能儲備制度的正式落地，對于創新煤炭產能管理機制，完善產能儲備政策，增強煤炭供給能力、保障我國能源安全具有重要的戰略意義。

Q1·

為何要建立煤炭產能儲備制度?

近年來，全煤行業統籌發展和安全，扎實推進現代化產業體系建設，全力做好煤炭增產保供穩價工作，“十四五”以來全國每年新增煤炭產能6億噸左右，全國原煤產量在2021年、2022年分別躍上41億噸、45億噸臺階之后，2023年達到47.1億噸的歷史新高。

那么，在全國煤炭供給總量和質量提升、能源兜底保障能力增強、煤炭市場供需基本平衡的態勢下，建立煤炭產能儲備制度有何深意?

“國家建立煤炭產能儲備制度是完全必要的。自古以來，國家在行使管理職能時，都非常重視儲存和儲備兩大手段。”中國物資儲運協會名譽會長姜超峰指出，儲存用于日常供應，儲備則是應付突發事件的需要，包括戰爭、瘟疫、災害發生時的需求。比如歷代君王、政府為平抑物價，儲糧賑災，修建了不少糧倉。豐年時收購儲存，災年時糶糧賑災。

“煤炭也和糧食一樣，是必不可少的工業‘糧食’，而煤電則成為須臾不可缺少的能源”。姜超峰表示。

廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強表示，由于極端氣候的影響，使得煤炭價格的波動可能會加劇;同時，煤炭價格還受油氣價格的影響。建立煤炭產能儲備制度，既可以保障能源安全，也可以防止煤炭價格大幅度上漲。

中國能源研究會高級研究員牛克洪指出，自新中國建立以來，煤炭一直擔負著保障國民經濟快速健康發展的重大使命，煤炭作為我國主體能源的戰略地位和作用沒有改變。特別是改革開放46年來，我國煤炭供應保障能力得到持續大幅度提升，2023年雖然煤炭在能源消費總量占比降至55.3%，但仍超過50%，居之半壁江山;尤其是煤電占全國總發電量的66%。因此，煤炭作為我國的主體能源，其“壓艙石”和“穩定器”作用是顯而易見的。

近年來，在我國經濟高質量發展態勢引領下，能源消費特別是煤炭消費呈現較快增長局面，再加之極端天氣、控產能政策及國際能源形勢趨緊等因素的影響，在局部地區及個別時段曾一度產生煤炭供應偏緊及煤價猛漲的狀況。

未來一段時期，我國宏觀經濟將繼續保持中高速發展，以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局加快形成，新型能源體系加快建設，能源需求保持穩定增長，煤炭在我國能源安全穩定供應中的支撐兜底作用更加突出。

“為此，著力建成一定規模的煤炭儲備產能，可在發生突變情形下保持煤炭‘向上彈性生產’，提升煤炭供應靈活性，快速釋放儲備產能，平穩市場供求緊張局面，發揮煤炭在能源供應中的兜底保障作用。”牛克洪指出。

Q2·

3億噸儲備產能可否滿足需求?

事實上，針對我國“富煤、貧油、少氣”的資源特點，煤炭總量豐富和區域短缺并存、產銷分離、生態環境制約等問題，國家早已籌劃建立煤炭儲備體系。

據悉，早在2010年修訂《煤炭法》時，我國首次將“煤炭資源戰略儲備制度”列入其中。2011年，國家發改委、財政部下發《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》，明確中央政府委托煤炭、電力等企業在重要煤炭集散地、消費地和關鍵運輸樞紐等地建立國家煤炭應急儲備，由中央政府統一調用。

2021年4月，面對國內煤價飆升局面，國家發改委曾加急下發《關于做好2021年煤炭儲備能力建設工作的通知》，要求全國安排形成1.2億噸以上的政府可調度煤炭儲備能力。同時提出，通過政府可調度煤炭儲備能力建設，帶動增加商業煤炭儲備能力，力爭到2021年底在全國范圍內形成4億噸左右的商業煤炭儲備能力。嚴格落實最低庫存制度，施行淡旺季差別化存煤標準。

今年全國兩會政府工作報告強調，強化能源資源安全保障，加大油氣、戰略性礦產資源勘探開發力度。“加快構建大國儲備體系，加強重點儲備設施建設”。國家能源局前不久下發的《2024年能源工作指導意見》，要求“建立煤炭產能儲備制度，加強煤炭運輸通道和產品儲備能力建設，提升煤炭供給體系彈性”。

此次《實施意見》提出，到2027年，初步建立煤炭產能儲備制度，有序核準建設一批產能儲備煤礦項目，形成一定規模的可調度產能儲備;到2030年，力爭形成3億噸/年左右的可調度產能儲備。

至此，煤炭儲備制度政策“靴子”終于落地。

一個問題值得關注：確定3億噸/年產能儲備量，有哪些考量因素?能否滿足煤炭調峰需求?

對此，牛克洪認為，3億噸這個煤炭產能儲備數值的確定，是基于近幾年我國煤炭年生產量46億噸左右基數提出的，3億噸產能約占原煤年產總量的6%左右，即便到2030年使用3億噸產能也可調控市場供求狀態。同時，隨著我國新能源快速發展將增大其市場能源供應量，而煤炭消費量的增速會隨之緩慢下行甚至出現下降趨勢，3億噸煤炭產能儲備作為調劑量，基本上可滿足我國煤炭市場調峰的需求。

3億噸煤炭儲備產能如何確認和分布?《實施意見》明確，優先支持山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應保障基地內的大型現代化露天煤礦或安全保障程度高的井工煤礦建設儲備產能。

近年來，我國煤炭產量向中西部地區快速集中，目前，晉陜蒙新四省(區)原煤產量占全國的比重超過80%，“疆煤外運”突破1億噸。而且山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應保障基地后備煤炭儲量大、煤炭儲量賦存地質條件相對較好，未來新建煤礦大多數會布局在這些基地。

“所以，無論從煤炭產能占比高，還是煤炭后備儲量大、地質條件好、新建煤礦數量多等因素上考慮，都應無可爭議地要優先把3億噸煤炭產能儲備建設擺放在這些地區。”牛克洪表示。

Q3·

如何推進煤炭產能儲備制度落實?

《實施意見》指出，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，主動適應煤炭供需形勢變化，形成穩定的產能儲備支持政策預期，積極引導具備條件的企業建設煤炭儲備產能。在應急狀態下，堅決服從國家統一調度，快速釋放儲備產能，“確保產得出、調得快、用得上”。

那么，確保《實施意見》有效落實，工作的著力點在哪里?

在牛克洪看來，落實好煤炭產能儲備制度，關鍵應抓好四個方面的工作：一是明確工作規則，包括編制產能儲備煤礦建設規劃、項目審核、辦理各項建設手續、做好項目建設竣工驗收，完善“平急轉換”工作機制。二是明確管理程序，包括明確產能儲備煤礦的申報條件、規范申報流程、確認工作程序，建立產能儲備煤礦投產后的啟用機制等。三是制定配套支持政策，包括給予產能儲備煤礦產能置換政策優惠，優化調整煤炭礦區總體規劃及規劃環評要求，實施煤炭新增產能指標單列。四是制定保障措施，國家能源局要會同有關部門加強對全國煤炭產能儲備工作的綜合協調和督促指導，研究解決產能儲備煤礦建設生產過程中的重大問題，確保產能儲備各項要求落實落地。

業內專家指出，煤礦產能儲備制度可以視為市場機制的一種補充。在市場供需循環不暢的情形下，通過政府手段撬動市場重回正常水平。儲備制度作用的發揮需要堅持并強化市場化、法治化原則。

“在市場經濟中也需要計劃來調節。市場與計劃的結合，才是完美的經濟形態。煤炭產能儲備的目的是保障社會經濟的均衡發展，實施方法上應給與儲備單位一定的利益讓渡，這充分體現了市場經濟的基本原則。”姜超峰表示。

“做好煤炭產能儲備的同時，還要不斷進行煤炭生產、交易、價格、運輸、儲存各個環節的調控和監督，供應鏈金融就是有效的調節手段。”姜超峰指出，金融功能介入之后，會大幅度減少資金拖欠、三角債的數量，供應商管理庫存也會順利實施。同時還要建設好運用好煤炭產銷大數據，較早發現煤炭市場的異動，提前安排好供應和儲備產能的釋放。

林伯強強調，為保證只有真正需要時才能夠釋放煤炭儲備產能，需要比較嚴格的監管，以防對煤炭市場造成較大沖擊，從而確保煤炭的供給裕度和彈性，更好發揮煤炭在能源供應中的兜底保障作用。