近期，陜西、甘肅、四川、河南等地連續(xù)發(fā)生礦難，安全監(jiān)管再次成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。半月談?dòng)浾咴谏轿鳌⒑稀⒑邶埥犬a(chǎn)煤區(qū)采訪時(shí)，三省的一些基層干部普遍認(rèn)為，我國(guó)的安全生產(chǎn)制度建設(shè)已相當(dāng)完善，但由于在實(shí)際操作中過(guò)于依靠簡(jiǎn)單化的行政處罰手段，監(jiān)管與被監(jiān)管更像一場(chǎng)“貓鼠游戲”：煤礦經(jīng)營(yíng)者整日忙于應(yīng)付各種檢查，監(jiān)管者則為推卸責(zé)任以處罰通知代替監(jiān)管，使“上有政策，下有對(duì)策，制度規(guī)章難落實(shí)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。(《半月談》內(nèi)部版第8期)

苦衷：時(shí)刻面臨撤職壓力，監(jiān)管工作沒(méi)人愿干

記者采訪中，許多基層干部表示，在嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴下，他們感到了巨大的心理壓力，因擔(dān)心事故后承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任被撤職，部分人員開(kāi)始考慮遠(yuǎn)離監(jiān)管職位。

嘉禾縣是湖南省重要的產(chǎn)煤大縣，目前全縣有36個(gè)煤礦都是高瓦斯、高突出礦井，賦存條件比較復(fù)雜，自然災(zāi)害非常突出，每年都有一次以上較大事故發(fā)生，伴隨事故而來(lái)的是監(jiān)管人員的陸續(xù)落馬。

據(jù)嘉禾縣煤炭局副局長(zhǎng)周志兵介紹，嘉禾縣近兩年已有10多位監(jiān)管干部因事故受到處分。其中煤炭局的一個(gè)副局長(zhǎng)就因去年袁家煤礦礦難而被撤職。“現(xiàn)在煤礦只要出了事，即使調(diào)查結(jié)果還沒(méi)有出來(lái)，原因還沒(méi)有搞清，總要首先處理一批主要管理人員和安全主要責(zé)任人，搞得基層監(jiān)管人員人心惶惶。”

半月談?dòng)浾咴谏轿魇∫粋€(gè)產(chǎn)煤大縣采訪，從縣領(lǐng)導(dǎo)到煤炭局相關(guān)負(fù)責(zé)人，再到產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人，一提到安全生產(chǎn)，都感到十分無(wú)奈。他們表示，跟其他干部相比，同樣的待遇，管安全的干部不安全，面臨黨紀(jì)政紀(jì)，甚至法律處分，受傷害最多。很多干部如履薄冰、如臨深淵，心里緊張壓抑，只靠良心和黨性干工作。過(guò)去產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部崗位大家搶著去，現(xiàn)在是誰(shuí)也不愿意去。

東北最大煤炭企業(yè)黑龍江龍煤礦業(yè)控股集團(tuán)副總工程師劉建民認(rèn)為，煤炭屬高危行業(yè)，人才是安全的基礎(chǔ)。但現(xiàn)在由于追責(zé)機(jī)制，很多人“談安色變”，許多懂行懂專業(yè)的人員不愿干這個(gè)苦差事。加上早些年，由于煤礦條件差、待遇低、工作環(huán)境不好等方面的原因，企業(yè)的很多專業(yè)人才流失嚴(yán)重，而越來(lái)越嚴(yán)厲的追責(zé)風(fēng)暴又使許多懂專業(yè)的人才因事故而受到處分或免職。因此，基層的專業(yè)技術(shù)人才越來(lái)越少，留下的人也很不安心，稍有能力的人都會(huì)另謀出路。

自保：讓煤礦長(zhǎng)期處于停產(chǎn)或非法生產(chǎn)狀態(tài)

采訪中，許多受訪者坦率地告訴記者，在嚴(yán)厲的追責(zé)之下，監(jiān)管人員更多地要考慮自保，因而在檢查、會(huì)議、文件之外，嚴(yán)格發(fā)證程序或干脆下達(dá)停產(chǎn)通知成為監(jiān)管者躲避責(zé)任的方法。

周志兵說(shuō)，國(guó)家規(guī)定辦煤礦必須具有采礦許可證、生產(chǎn)許可證、安全許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照和礦長(zhǎng)資格證等“六證”，否則就是非法生產(chǎn)。這6個(gè)證件，采礦許可證是母證，采礦許可證使用期限長(zhǎng)短決定著其他各種證件的使用期限。而黑龍江的采礦許可證長(zhǎng)的一年，短的才半年，甚至有的使用期限只有3個(gè)月。“由于采礦許可證有效期限過(guò)短，常常是這個(gè)證剛剛辦完，那個(gè)證卻已到期需要再次辦理。為求得名正言順的合法身份，很多煤礦成立了專門的部門負(fù)責(zé)辦證，把大把的人力、物力花在辦證上，根本沒(méi)有時(shí)間和精力抓安全生產(chǎn)，但即使這樣證照齊全的礦井也寥寥無(wú)幾。當(dāng)然，一個(gè)基層監(jiān)管人員為了保證不出事或出事后免責(zé)，最安全、最可靠的辦法就是讓煤礦全面停產(chǎn)或使其長(zhǎng)期處于證照不全的非法狀態(tài)，一旦發(fā)生事故，責(zé)任可以全部推給企業(yè)。”

劉建民認(rèn)為，安全管理重在過(guò)程，過(guò)程監(jiān)控是消滅事故的重要手段。而我們現(xiàn)行的監(jiān)管體制是出了事再追究，日常的安全監(jiān)管也只體現(xiàn)在形式上的檢查、文件、會(huì)議上，動(dòng)輒便對(duì)企業(yè)下達(dá)停產(chǎn)整頓通知，只要下達(dá)了通知，監(jiān)管部門便可以免責(zé)，久而久之，執(zhí)法文書(shū)就變成了執(zhí)法部門處理問(wèn)題的擋箭牌了，當(dāng)成了追究責(zé)任的護(hù)身符。“我們龍煤集團(tuán)下邊的40多個(gè)煤礦，幾乎個(gè)個(gè)處于所謂的違法生產(chǎn)狀態(tài)，就拿‘五證一照’來(lái)說(shuō)，一個(gè)礦長(zhǎng)持兩個(gè)培訓(xùn)證，一個(gè)是安全監(jiān)管部門發(fā)的，一個(gè)是生產(chǎn)管理部門發(fā)的，而且各部門發(fā)證驗(yàn)證時(shí)間不統(tǒng)一，即便有的礦為此成立了辦證科也無(wú)濟(jì)于事，時(shí)不時(shí)還處于無(wú)證非法生產(chǎn)的窘地。我們公司曾有一個(gè)礦的安全合格證需要年檢，報(bào)到主管部門一看，說(shuō)我們有臺(tái)設(shè)備沒(méi)經(jīng)檢測(cè)部門檢測(cè)不能辦證，等礦井將錢湊齊交了檢測(cè)費(fèi)后，年檢時(shí)間已超，證件作廢需要重新辦理。我們企業(yè)還有一個(gè)礦長(zhǎng)因工作需要從甲礦調(diào)到乙礦，該礦長(zhǎng)剛剛經(jīng)有關(guān)部門的安全培訓(xùn)獲得了安全資格證，但根據(jù)規(guī)定這個(gè)礦長(zhǎng)還得重新辦證。這樣的監(jiān)管方式有時(shí)真的讓企業(yè)無(wú)所適從。”

呼聲：出事就處理干部不夠公正

上述山西產(chǎn)煤大縣的有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，現(xiàn)在一旦發(fā)生煤礦事故，就要處理相關(guān)干部，并不能解決安全生產(chǎn)根本性問(wèn)題。一方面，煤礦安全生產(chǎn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過(guò)程，今天檢查過(guò)，并不能保證明天不出事。另一方面，基層干部受專業(yè)背景限制，也管不好煤礦，存在外行管內(nèi)行的情況，就算是一些地方采取領(lǐng)導(dǎo)包礦的管理方式，出了事故后不問(wèn)青紅皂白地處理干部，也不夠公平。

周志兵不否認(rèn)現(xiàn)在追究干部責(zé)任對(duì)于安全生產(chǎn)有作用，但實(shí)際操作時(shí)要有法可依。他認(rèn)為，目前體制最缺少的就是關(guān)于“免責(zé)”的規(guī)定。只要是出了事，不管監(jiān)管工作做得再好，總是免不了承擔(dān)責(zé)任。如果能夠明確規(guī)定，比如說(shuō)安監(jiān)局長(zhǎng)，必須要做好哪些工作，只要做到了、做好了，就可以免于被追責(zé)。否則，不看過(guò)程的追責(zé)方式必然是一棍子打倒一大片，很多干部因此受委屈。現(xiàn)在由于對(duì)免責(zé)條款沒(méi)有明確的界定，大家不知道什么時(shí)候才算工作到位，造成基層監(jiān)管人員不安心。去年嘉禾的鄰縣永興出事后，上自煤礦局長(zhǎng)，下到執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)都沒(méi)人愿意干。“如果說(shuō)我分管12個(gè)礦，我沒(méi)有經(jīng)常下井，沒(méi)有給這些礦指出隱患，那么追我的責(zé)我無(wú)怨無(wú)悔。但現(xiàn)在是不管你平常管得好不好，出了事就什么都不管用了，這種追責(zé)方式未免有失公允。”

措施：運(yùn)用綜合杠桿，強(qiáng)化“兩個(gè)主體”責(zé)任

針對(duì)目前的責(zé)任體系現(xiàn)狀，基層人士和專家普遍認(rèn)為，亟須制訂操作性強(qiáng)的辦法措施，確保安全生產(chǎn)企業(yè)與政府“兩個(gè)主體責(zé)任”落實(shí)到位。

首先，明確事故追究重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是企業(yè)的安全主體責(zé)任。煤炭工業(yè)太原設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)賀天才舉例說(shuō)：“煤礦安全生產(chǎn)就像開(kāi)汽車一樣，要保證不出事故，管理和監(jiān)管確實(shí)重要，但最終還要看‘車’的情況和‘司機(jī)’的操作水平。如果車況不好，司機(jī)水平不高，你就是在他旁邊放上100個(gè)監(jiān)管人員也避免不了事故。”

山西一位從事煤炭行業(yè)30多年的煤炭企業(yè)負(fù)責(zé)人也坦言，搞好安全生產(chǎn)的核心在于煤礦企業(yè)本身，就像一個(gè)人在家里切菜切到手一樣，你不能去追究村主任的責(zé)任。國(guó)家應(yīng)當(dāng)在如何加強(qiáng)企業(yè)管理、強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任上下功夫。

其次，進(jìn)一步明確和落實(shí)煤炭行業(yè)準(zhǔn)入門檻，夯實(shí)煤炭生產(chǎn)基礎(chǔ)；利用工傷保險(xiǎn)、煤礦風(fēng)險(xiǎn)抵押金等市場(chǎng)化手段為煤礦安全生產(chǎn)保障，使企業(yè)自覺(jué)提高安全管理水平。賀天才等專家說(shuō)，煤炭行業(yè)是一個(gè)很專業(yè)、技術(shù)性很強(qiáng)的行業(yè)，不是誰(shuí)掏點(diǎn)錢就能干。要在勘探、設(shè)計(jì)、施工、辦礦、人才等各方面整體提高煤炭行業(yè)的門檻，按行業(yè)規(guī)律踏踏實(shí)實(shí)辦煤礦，加強(qiáng)煤礦基礎(chǔ)工作。與此同時(shí)，要從資金、財(cái)稅政策等方面進(jìn)行引導(dǎo)和支持，加強(qiáng)煤炭行業(yè)的科技投入。

中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉鐵民建議，可借鑒德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮保險(xiǎn)這一金融手段對(duì)事故的預(yù)防作用，采取差別費(fèi)率、浮動(dòng)費(fèi)率等手段，將工傷保險(xiǎn)與企業(yè)的事故發(fā)生率和安全監(jiān)管水平掛鉤，提高企業(yè)違法成本，使其加大安全設(shè)施、設(shè)備的投入和對(duì)從業(yè)人員的日常安全培訓(xùn)。

第三，進(jìn)一步依法明確各職能部門在安全監(jiān)管工作中的職責(zé)，科學(xué)界定監(jiān)管責(zé)任。黑龍江省煤炭安全監(jiān)管局局長(zhǎng)王權(quán)認(rèn)為，對(duì)于監(jiān)管人員，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家安監(jiān)總局出臺(tái)的《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》，監(jiān)管單位和執(zhí)法人員按照規(guī)定要求履行了相關(guān)職責(zé)，完成了執(zhí)法計(jì)劃的要求內(nèi)容，就盡到了監(jiān)管責(zé)任，就不應(yīng)再追究失職或監(jiān)管不到位的責(zé)任。

第四，加強(qiáng)基層安全監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)，建立現(xiàn)代監(jiān)察員制度。據(jù)劉鐵民介紹，在英國(guó)，安全監(jiān)察員必須是工科畢業(yè)，具有基層5年以上的工作經(jīng)驗(yàn)，在接受過(guò)連續(xù)6個(gè)月以上技能培訓(xùn)后通過(guò)了專業(yè)考試，才有資格擔(dān)任。而我國(guó)由于基層缺乏懂技術(shù)的監(jiān)管人員，監(jiān)管工作只能靠人海戰(zhàn)術(shù)、疲勞戰(zhàn)術(shù)完成。