現(xiàn)在是資源稅推出的最好時(shí)機(jī)

從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，新疆率先實(shí)施資源稅改革被視為為新疆“輸血”、“造血”的并重之舉。而除政策落地之外，坊間最為關(guān)注的莫過(guò)于全國(guó)推廣的時(shí)間圖，對(duì)這一路徑表，事實(shí)上無(wú)論官方還是業(yè)界專(zhuān)家都已經(jīng)給出了較為清晰的信號(hào)。

在7月8日北京舉行的西部大開(kāi)發(fā)記者會(huì)上，發(fā)改委副主任杜鷹表示，資源稅從價(jià)征收將逐步向全國(guó)推開(kāi)，而不同資源產(chǎn)品稅率會(huì)不一樣。他同時(shí)指出，此稅項(xiàng)的改革，對(duì)資源豐富的西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，將明顯增加地方財(cái)政收入。

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家普遍預(yù)計(jì)，國(guó)務(wù)院雖然未給出政策執(zhí)行的時(shí)間表，但政策一定會(huì)最終擴(kuò)展至全國(guó)，時(shí)間上也不會(huì)太久，因?yàn)槟壳暗拇蟓h(huán)境是以調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)。專(zhuān)家預(yù)計(jì)資源稅改革會(huì)分三步走：第一步是將新疆作為資源稅改革第一站，在保證資源稅對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)影響最小的同時(shí)，提高新疆的資源開(kāi)采效率。第二步，是將資源稅推廣到西部12省區(qū)，并擴(kuò)大到煤炭行業(yè)。如果該方案沒(méi)有明顯影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再進(jìn)行第三步改革，將資源稅推廣至全國(guó)。

“資源稅改革的總體思路應(yīng)是提高稅率，促進(jìn)資源的合理有序開(kāi)采，增強(qiáng)資源稅的調(diào)控力度，將資源開(kāi)采與生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合，建立健全資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，配合國(guó)家下大力氣推進(jìn)的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。”中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)研究所研究員董明章在接受中國(guó)商報(bào)記者采訪時(shí)這樣表示。

不僅如此，董明章還進(jìn)一步認(rèn)為，現(xiàn)在是應(yīng)當(dāng)抓住的資源稅改革的最佳時(shí)間窗口。因?yàn)槟壳皣?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于企穩(wěn)回升的良好勢(shì)頭，CPI指數(shù)也在不斷下調(diào)，目前處在高增長(zhǎng)低通脹的最佳平衡局面，且經(jīng)濟(jì)不存在二次探底的風(fēng)險(xiǎn)，各種市場(chǎng)主體消化資源稅改革所帶來(lái)的成本上升因素的能力較強(qiáng)，所以資源企業(yè)與相關(guān)企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展可能受到的影響不會(huì)非常大。

對(duì)新疆資源稅改革先行先試的做法，董明章表示非常贊成，他告訴記者，這樣一個(gè)改革的啟動(dòng)，對(duì)于像新疆這樣的西部欠發(fā)達(dá)而資源富集的地區(qū)，正面效應(yīng)會(huì)非常可觀。“預(yù)計(jì)油氣資源稅改革每年將為新疆增加60億元的財(cái)政收入，而新疆2009年的地方財(cái)政收入為388億元，這將為當(dāng)?shù)卦黾硬簧俚呢?cái)政收入。”

事實(shí)上，在資源稅新政剛出時(shí)，西部不少省份就已經(jīng)在第一時(shí)間依據(jù)政策著手組織調(diào)研，對(duì)財(cái)政增收數(shù)額進(jìn)行測(cè)算，全方位謀劃資源稅改革的推進(jìn)工作，都希望能在第一時(shí)間有幸分到這塊蛋糕。在新疆稅改出臺(tái)后的幾天內(nèi)，陜西省有關(guān)方面就著手組織了一支規(guī)模龐大的調(diào)研隊(duì)伍，進(jìn)行為期2個(gè)月的深入調(diào)研。他們把煤炭等七大資源品類(lèi)的數(shù)百種礦產(chǎn)都納入了調(diào)研統(tǒng)計(jì)范疇。一位陜西省財(cái)政廳官員表示，這是為了爭(zhēng)取到更大的政策力度。

董明章分析，西部省區(qū)對(duì)資源稅的重視程度和長(zhǎng)期以來(lái)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況有著密切的關(guān)系。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后于東部，資源豐富的西部省區(qū)長(zhǎng)期以資源輸出為主，但是由于從量計(jì)征，稅額較低，這些資源大省并沒(méi)有從資源的輸出中獲得更多收入，相反卻把環(huán)境污染、資源枯竭等負(fù)面效應(yīng)留在了當(dāng)?shù)亍＿@次改革對(duì)他們來(lái)說(shuō)無(wú)疑是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)方式的一個(gè)最好契機(jī)。

此次稅改亮點(diǎn)頗多

記者注意到，此次稅改并非是原有稅制細(xì)枝末節(jié)般的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是在稅率、征稅范圍、定價(jià)設(shè)計(jì)等等稅制的構(gòu)成要素關(guān)鍵之處進(jìn)行了大刀闊斧式的改革，從方方面面完善與修補(bǔ)了《暫行條例》。

首先，此次“從價(jià)計(jì)征”改變了原有的單位稅額總體偏低的弱點(diǎn)，更能反映資源本身的價(jià)值，充分體現(xiàn)出資源稅對(duì)自然資源管理的作用。原有征稅對(duì)象分別以噸或千立方米為單位，最高稅額60元/噸，最低稅額0.3元/噸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1999年到2008年，我國(guó)資源稅收入由62.86億元增加到301.64億元，但資源稅收入占總稅收的比重始終保持較低水平，分別為0.61%和0.52%。

其次，原有稅制征稅范圍狹窄。但森林資源、水資源、草場(chǎng)資源和灘涂資源等開(kāi)發(fā)利用如今已相當(dāng)普遍，卻沒(méi)有對(duì)其征稅，導(dǎo)致資源破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。從世界范圍來(lái)看，資源稅稅目的范圍可涵蓋礦產(chǎn)、土地、水、森林、海洋、地?zé)岬榷喾N資源。我國(guó)現(xiàn)行的稅目?jī)H包括礦產(chǎn)資源和鹽資源，而國(guó)務(wù)院總理溫家寶在七月初西部大開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上的講話，無(wú)疑給眾多西部省份留下無(wú)盡遐想的空間。

而一組來(lái)源權(quán)威機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)也從另一個(gè)角度證明了資源稅改革的迫切性，目前我國(guó)的能源利用效率比發(fā)達(dá)國(guó)家低約10個(gè)百分點(diǎn)，電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織8個(gè)行業(yè)的主要產(chǎn)品單位能耗平均比國(guó)際先進(jìn)水平高40%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在相當(dāng)大的程度上是依賴(lài)資源的高投入來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

如何化解改革阻力

事實(shí)上，資源稅改革在這之前已被呼吁多年，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。究其內(nèi)因，中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)研究所研究員董明章告訴記者，還是在于一些利益的分配與博弈沒(méi)有完全平衡，比如對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，提高該稅無(wú)疑會(huì)對(duì)資源型企業(yè)盈利帶來(lái)負(fù)面影響，攤高其成本。就中央和地方而言，資源稅絕大部分都屬于中央所有，地方只能留25%。公眾和輿論最擔(dān)心的結(jié)果是，企業(yè)、地方與中央三方博弈會(huì)否將上漲的成本最終轉(zhuǎn)嫁到民眾頭上，消費(fèi)者成為實(shí)際的買(mǎi)單者。

此前據(jù)中石油一位財(cái)務(wù)資產(chǎn)部人士稱(chēng)，按照5%的資源稅率計(jì)算，中石油一年或?qū)⑸侠U超過(guò)300億元的稅費(fèi)，成本約增加六倍。如此大成本壓力，中石油能否不通過(guò)漲價(jià)的方式來(lái)消化。

另一方面，從近幾年資源價(jià)格漲跌與資源稅改革的實(shí)際案例來(lái)看，無(wú)論是水、電、氣、煤等資源價(jià)格的提高還是燃油稅的改革，在具體的制度設(shè)計(jì)上，由于民眾缺乏知情權(quán)和參與權(quán)，改革最終的結(jié)果就是漲價(jià)。輿論有如此擔(dān)心也就不足為奇了。

對(duì)此，廣東省社會(huì)科學(xué)院專(zhuān)家謝淑娟專(zhuān)門(mén)為此發(fā)博并表示，阻力是可以預(yù)見(jiàn)的，資源稅改革涉及到現(xiàn)行利益格局的重新調(diào)整，包括中央與地方、國(guó)家與央企、央企與地方企業(yè)、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)等，所以難度很大，但絕不能就此停滯甚至放棄。

她告訴中國(guó)商報(bào)記者，“只有改變目前的資源稅從量計(jì)征，提高資源稅率，才能對(duì)企業(yè)形成倒逼機(jī)制，一方面促使企業(yè)加大對(duì)節(jié)能技術(shù)以及提高資源利用率的研發(fā)投入，從而達(dá)到節(jié)能減排的目的；另一方面，能促進(jìn)百姓增強(qiáng)節(jié)電、節(jié)氣、節(jié)油、節(jié)水的意識(shí)，主動(dòng)適應(yīng)低碳生活。

再次，政府通過(guò)資源稅的征收可以用于反哺資源區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與民生建設(shè)，并增加生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入。從這個(gè)作用上看，資源稅的推行不僅勢(shì)在必行而且極其緊迫。”

謝淑娟認(rèn)為，改革如果考慮周全，這個(gè)成本應(yīng)該由國(guó)家、地方、企業(yè)和民眾共同承擔(dān)。并且只要改革合理，征收的資源稅保證用于增加惠及民生的公共事業(yè)的投入，就不會(huì)對(duì)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)回升產(chǎn)生太大影響，也不會(huì)對(duì)普通消費(fèi)者造成過(guò)大的經(jīng)濟(jì)壓力；同時(shí)還能引導(dǎo)消費(fèi)者進(jìn)行綠色消費(fèi)，如購(gòu)買(mǎi)小排量的汽車(chē)，抵制高能耗的產(chǎn)品等。

社科院財(cái)貿(mào)研究所研究員董明章在該觀點(diǎn)上與謝淑娟基本達(dá)成一致，他認(rèn)為資源稅的改革有以下幾個(gè)重點(diǎn)，首先，資源稅的征收應(yīng)該體現(xiàn)“普遍性”，也就是說(shuō)不僅僅要覆蓋目前的石油、天然氣與煤炭等等資源，應(yīng)該擴(kuò)大征稅范圍，擴(kuò)展至水資源、土地資源、森林資源、草場(chǎng)資源、灘涂資源等等都實(shí)施稅務(wù)管理。

其次，環(huán)境稅應(yīng)該盡快出臺(tái)，并可與資源稅一并構(gòu)成我國(guó)的環(huán)境稅收體系。自然資源的開(kāi)發(fā)常常伴隨著生態(tài)破壞，尤其對(duì)土地和水資源破壞較為嚴(yán)重。開(kāi)征環(huán)境稅既可以規(guī)范企業(yè)合理有序的開(kāi)采資源，又能在一定程度上反哺資源地區(qū)，為當(dāng)?shù)刂卫憝h(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)解決資金問(wèn)題。

最后需要理順地方與中央關(guān)系。調(diào)整資源稅歸屬為共享稅，代表國(guó)家利益的中央政府和地方政府之間保持一個(gè)適當(dāng)?shù)姆峙浔壤哉{(diào)動(dòng)中央與地方共同保護(hù)自然資源的積極性。

相 關(guān)　資源稅早已有之

事實(shí)上，早在1984年9月我國(guó)資源稅就已經(jīng)正式設(shè)立于國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)資源稅條例(草案)》。該條例旨在調(diào)節(jié)開(kāi)發(fā)自然資源的單位因資源結(jié)構(gòu)和開(kāi)發(fā)條件差異形成的級(jí)差收益。但由于當(dāng)時(shí)仍然實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，資源稅并沒(méi)有真正發(fā)揮調(diào)節(jié)級(jí)差收益的作用。

1993年12月，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》），提出了從量定額征收的辦法，確定了原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七大稅目。

在《暫行條例》的約束下，1994年1月1日我國(guó)開(kāi)始實(shí)行“普遍征收、級(jí)差調(diào)節(jié)”的資源稅制，對(duì)開(kāi)采七種資源品的企業(yè)不論盈利與否都征稅。該條例沿用至今，再加上一些補(bǔ)充法規(guī)和各地的地方性管理辦法，構(gòu)成了現(xiàn)行的資源稅體系。

《暫行條例》至今已頒布15年有余，對(duì)比前后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)已發(fā)生很大變化。經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)對(duì)資源的需求急劇增加，使得現(xiàn)行資源稅的缺陷日益凸顯，具體表現(xiàn)在單位稅額較低且征稅范圍較窄，與自然資源的價(jià)值、種類(lèi)相去甚遠(yuǎn)。

事實(shí)表明，一方面，在資源價(jià)格節(jié)節(jié)攀升的情況下，從量計(jì)征方式已明顯落后于實(shí)際，資源稅收入不能隨資源產(chǎn)品價(jià)格和資源企業(yè)收益的變化而變化，過(guò)低的稅賦難以正常反映資源的稀缺程度，這直接導(dǎo)致從事資源開(kāi)采的企業(yè)和個(gè)人利潤(rùn)畸高，開(kāi)采效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。另一方面，現(xiàn)行的資源稅主要面向礦產(chǎn)資源，對(duì)生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值越來(lái)越明顯的水、森林、草原、灘涂等資源的開(kāi)發(fā)利用并沒(méi)有征稅，導(dǎo)致對(duì)這些自然資源的浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

而對(duì)比國(guó)際市場(chǎng)，我國(guó)資源稅稅率也明顯偏低，如我國(guó)現(xiàn)行的原油從價(jià)稅率為1.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于10%的全球平均水平，不到美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)的三十分之一。美國(guó)的內(nèi)陸石油礦區(qū)使用費(fèi)費(fèi)率也為12.5%。

專(zhuān)家表示，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下推進(jìn)資源稅改革，對(duì)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有多方面意義。

值得慶幸的是，大幕已于近期拉開(kāi)，今年6月1日，國(guó)家資源稅費(fèi)改革率先在新疆展開(kāi)。新疆原油、天然氣資源稅由過(guò)去從量計(jì)征，調(diào)整為按產(chǎn)品銷(xiāo)售額的5％計(jì)征，也即從價(jià)征收。

在7月5日至6日舉行的西部大開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在講話中指出，今后10年我國(guó)將深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，并對(duì)西部地區(qū)煤炭、原油、天然氣等資源稅由“從量征收”改為“從價(jià)征收”。至此，資源稅改革推廣至西部十二省區(qū)。