作為首座將達(dá)安全運(yùn)行年限的大型水壩，豐滿大壩的拆修爭(zhēng)議耐人尋味：一面是電力巨擘不惜斥資近百億元以重建“保安全”，另一面是專司大壩安全的國(guó)家技監(jiān)部門(mén)力主經(jīng)濟(jì)實(shí)用的維修方案。其間曲折的決策過(guò)程，折射出中國(guó)大壩監(jiān)管困局

7月的豐滿水庫(kù)，高峽平湖，靜謐安詳。百米高壩之上，激流俯沖而下，遠(yuǎn)處，松花江則逶迤北奔。雖年屆“古稀”，豐滿大壩至今仍在正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

豐滿水電站位于吉林省吉林市東南24公里處，是目前東北電網(wǎng)最大的水電站，裝機(jī)百萬(wàn)千瓦，庫(kù)容百億立方米，屬國(guó)家電網(wǎng)公司（下稱國(guó)家電網(wǎng)）旗下的東北電網(wǎng)有限公司（下稱東北電網(wǎng)）所有。

作為中國(guó)第一座大型水電站，豐滿電站在中國(guó)水電界影響深遠(yuǎn)，培養(yǎng)了大批水電界專業(yè)人士，堪稱中國(guó)水電界的“黃埔軍?！?。

但不久以后，豐滿電站尚在正常運(yùn)轉(zhuǎn)的大壩或許將被拆除，取而代之的是一座新建的大壩。

豐滿大壩的重建之說(shuō)源于其自身的安全隱患，這座偽滿洲國(guó)時(shí)期由日本人主持修建的大壩，存在諸多設(shè)計(jì)和施工缺陷，一直帶病運(yùn)行，且已接近安全使用年限。

豐滿大壩重建已由東北電網(wǎng)做出預(yù)可行性研究報(bào)告，通過(guò)專家組審評(píng)，并獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)同意開(kāi)展前期工作，目前重建項(xiàng)目已進(jìn)入環(huán)評(píng)預(yù)可行性研究階段。

重建的各項(xiàng)籌備工作正在緊鑼密鼓進(jìn)行，但是否需要重建的爭(zhēng)議卻始終激烈。其中,堅(jiān)決反對(duì)重建的,正是中國(guó)水電大壩安全的最高技術(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)大壩安全監(jiān)察中心（下稱大壩中心）。

2010年5月31日，中國(guó)能源報(bào)發(fā)出報(bào)道《“中國(guó)水電之母”豐滿大壩將重建》，稱豐滿大壩“‘病入膏肓’無(wú)奈重建”，“大壩的安全指標(biāo)已不能滿足國(guó)家的規(guī)范要求，對(duì)下游的生產(chǎn)生活安全產(chǎn)生了極大的威脅”。

該報(bào)道發(fā)出后，隨即遭到大壩中心的質(zhì)疑。6月18日，中國(guó)能源報(bào)刊出大壩中心撰文《豐滿大壩非“病險(xiǎn)壩”》，文中認(rèn)為，豐滿大壩主要技術(shù)指標(biāo)基本滿足現(xiàn)行規(guī)范要求，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明大壩目前運(yùn)行穩(wěn)定，通過(guò)維修，尚可運(yùn)行相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間。“病入膏肓”，“大壩的安全指標(biāo)已不能滿足國(guó)家的規(guī)范要求”，“亟須重建”等說(shuō)法，夸大了問(wèn)題，與事實(shí)不符。

大壩所有者不惜巨金重建以“保障安全”，專司大壩安全的大壩中心卻相反主張經(jīng)濟(jì)實(shí)用的維修方案，此種怪象,耐人尋味。一面是電力巨擘斥資近百億元的魄力，一面是大壩安全國(guó)家技術(shù)監(jiān)管部門(mén)的權(quán)威意見(jiàn)，豐滿大壩是修是拆，到底計(jì)依何方？

而尚處正常運(yùn)轉(zhuǎn)的豐滿大壩重建計(jì)劃在爭(zhēng)議中強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，反映出當(dāng)前水電管理體制上存在的漏洞，亦折射出電力巨擘之強(qiáng)，國(guó)家監(jiān)管之弱。

對(duì)于有八萬(wàn)余座各類水壩的中國(guó)，豐滿大壩重建更可能帶來(lái)“范例”效應(yīng)。

大壩之“病”

豐滿大壩始建于1937年，1943年3月第一臺(tái)機(jī)組發(fā)電。從1946年開(kāi)始，大壩歷經(jīng)一系列續(xù)建、改建，至1953年全部建成，至今運(yùn)行67年，是目前中國(guó)運(yùn)行時(shí)間最長(zhǎng)的大型混凝土重力壩。

按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，大型混凝土重力壩的安全使用年限一般為70年－120年。67歲的豐滿大壩，即將成為中國(guó)第一座接近安全使用年限的大壩。

豐滿大壩雖然即將到齡，但根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這樣的大壩經(jīng)過(guò)維修加固后，仍可以延長(zhǎng)相當(dāng)?shù)氖褂媚晗?，是否有必要拆除重建，關(guān)鍵在于其安全性問(wèn)題能否得到解決。

由于豐滿大壩的大部分壩體施工于日偽統(tǒng)治時(shí)期，受當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)、施工以及建設(shè)管理水平的限制，其存在諸多先天缺陷，主要有四大問(wèn)題：一是壩體上游和表面混凝土不滿足抗?jié)B、抗凍要求，特別是壩體的滲控缺陷，致使溢流面混凝土凍害日益嚴(yán)重，從而影響泄洪安全性；二是校核洪水工況下大壩防洪能力不足；三是壩體縱縫的存在，造成設(shè)計(jì)地震工況壩體內(nèi)部產(chǎn)生拉應(yīng)力；四是F67斷層的存在使34號(hào)-36號(hào)壩段整體抗滑穩(wěn)定性安全裕度不足（設(shè)計(jì)過(guò)程中，針對(duì)大壩系統(tǒng)的穩(wěn)定臨界點(diǎn)，設(shè)計(jì)一個(gè)超出這一臨界點(diǎn)的值，使得大壩系統(tǒng)在更大一個(gè)工作范圍內(nèi)都能保持穩(wěn)定狀態(tài)，這個(gè)設(shè)計(jì)值超出臨界點(diǎn)的部分就是安全裕度）。

因?yàn)樯鲜鲈?，豐滿電站多年來(lái)，一直對(duì)大壩持續(xù)修補(bǔ)，其中包括三次大規(guī)模的系統(tǒng)改造。通過(guò)努力，影響大壩的缺陷雖未得徹底解決，其安全運(yùn)行狀況卻是無(wú)憂。

比如，豐滿大壩建設(shè)時(shí)期并沒(méi)有對(duì)混凝土提出抗?jié)B和抗凍性要求，因此大壩在蓄水初期，滲漏十分嚴(yán)重，壩體最大滲漏量達(dá)每分鐘16380升。經(jīng)過(guò)三次補(bǔ)強(qiáng)加固后，壩體滲漏量基本維持在每分鐘30升以下。

正因如此，在監(jiān)管者看來(lái)，大壩亦遠(yuǎn)非病入膏肓。

過(guò)去的十余年，大壩中心組織專家對(duì)豐滿大壩進(jìn)行過(guò)兩次例行定期安全檢查。根據(jù)定檢情況分析，大壩中心對(duì)豐滿大壩的安全狀況頗為“樂(lè)觀”。

首次檢查始于1995年5月，歷時(shí)三年半，由14位國(guó)內(nèi)權(quán)威專家參與，豐滿大壩被定為“正常壩”。

2003年9月，豐滿大壩的第二次定檢開(kāi)始，于2005年年底結(jié)束。經(jīng)過(guò)十多家單位的13位專家論證分析，最終達(dá)成共識(shí)：豐滿大壩在建基條件、壩體抗滑穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)應(yīng)力、近壩庫(kù)岸穩(wěn)定、設(shè)計(jì)洪水標(biāo)準(zhǔn)下的防洪能力方面都滿足現(xiàn)行規(guī)范的要求。

但此次定檢后的2007年，豐滿大壩還是被評(píng)為“病壩”。大壩中心相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，主要原因是在首次定檢中，大壩中心對(duì)豐滿大壩滲漏問(wèn)題提出的處理要求沒(méi)有得到業(yè)主的落實(shí)，尤其是溢流面混凝土凍脹開(kāi)裂，溢流壩面破損程度比首次定檢時(shí)加劇，滲漏凍脹引起下游壩面滲水面積擴(kuò)大，可能影響泄洪安全，達(dá)到了評(píng)為“病壩”的標(biāo)準(zhǔn)。

按照大壩安全等級(jí)規(guī)定，大壩根據(jù)隱患嚴(yán)重程度不同，被分為“險(xiǎn)壩”“病壩”“正常壩”三類。其中，“險(xiǎn)壩”為有危險(xiǎn)類型的壩，安全隱患最嚴(yán)重?！安巍睘閹Р∵\(yùn)行的壩，需要維修加固。“正常壩”也可能有缺陷，只是這些缺陷近期對(duì)安全的影響輕微。同時(shí)，大壩安全等級(jí)具有時(shí)效性，“正常壩”只代表在今后的五年內(nèi)可以安全運(yùn)行；“病壩”代表在今后的三年內(nèi)可以帶病運(yùn)行，但必須維修加固消除“病癥”；“險(xiǎn)壩”則必須限期除險(xiǎn)，以確保大壩安全，然后實(shí)施永久除險(xiǎn)加固措施恢復(fù)正常。

大壩中心認(rèn)為，被評(píng)為“病壩”并不意味著豐滿大壩狀況十分危險(xiǎn)。目前，豐滿大壩在靜載情況下，大壩的應(yīng)力和抗滑穩(wěn)定性基本能滿足現(xiàn)行規(guī)范的要求，水庫(kù)可以不降低正常蓄水位、設(shè)計(jì)洪水位和校核洪水位運(yùn)行。按照標(biāo)準(zhǔn)，豐滿大壩尚不到險(xiǎn)壩需要應(yīng)急處置的程度，更未到需要推倒重建的程度。

第二次定檢被評(píng)為“病壩”后，大壩業(yè)主東北電網(wǎng)對(duì)整個(gè)溢流壩段滲漏進(jìn)行維修，2008年汛前維修工程完成，形成了較好的壩體防滲帷幕。因此，豐滿大壩被評(píng)為“病壩”的主因已經(jīng)消除。

據(jù)東北電網(wǎng)內(nèi)部人士透露，從維修后的狀況來(lái)看，豐滿水庫(kù)事實(shí)上已經(jīng)是運(yùn)行良好的“正常壩”。

因?yàn)榇髩伟踩z為五年一次，在重建方案緊鑼密鼓推進(jìn)的同時(shí)，2010年5月，大壩中心啟動(dòng)豐滿大壩第三次大壩安全定期檢查。

參加對(duì)豐滿大壩第三次定檢的中國(guó)工程院院士譚靖夷告訴《財(cái)經(jīng)》記者，從對(duì)大壩資料的分析和現(xiàn)狀來(lái)看，它的運(yùn)行狀況是較好的。2007年-2008年，受東北電網(wǎng)委托，中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院對(duì)豐滿大壩鉆孔取混凝土樣2700余米檢測(cè)，結(jié)論顯示，除局部混凝土質(zhì)量較差外，大壩整體安全性較好。

譚靖夷認(rèn)為，豐滿大壩雖然存在一些先天性問(wèn)題，但并沒(méi)有達(dá)到必須拆除重建的地步，只要加強(qiáng)維護(hù)，還可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間。

事實(shí)上，業(yè)主對(duì)豐滿大壩存在安全隱患的態(tài)度起初也頗為樂(lè)觀。東北電網(wǎng)在2006年３月１日第二次定檢期間曾發(fā)“東電電源［2006］96號(hào)”文，向大壩中心上報(bào)，豐滿大壩第二次定檢自評(píng)確定的安全等級(jí)為“正常壩”。同時(shí)通過(guò)種種途徑希望能評(píng)為“正常壩”。

先入為主的論證會(huì)？

就在大壩中心組織專家對(duì)豐滿大壩進(jìn)行論證，出具維修加固意見(jiàn)時(shí)，大壩的所有者也正在設(shè)法為大壩“治病”。不同的是，他們最終選擇的“治病”方法更為徹底：拆除舊壩，重建新壩。

早在2006年2月，國(guó)家電網(wǎng)便向國(guó)家發(fā)改委報(bào)送了《關(guān)于豐滿發(fā)電廠水庫(kù)大壩全面加固工程按基本建設(shè)程序開(kāi)展前期工作的請(qǐng)示》（國(guó)家電網(wǎng)發(fā)展［2006］65號(hào)）。

2006年4月，國(guó)家發(fā)改委辦公廳復(fù)函（發(fā)改辦能源［2006］683號(hào)），同意對(duì)豐滿大壩展開(kāi)全面加固工程的前期準(zhǔn)備，并確定了“徹底解決、不留后患、技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理”的原則。同時(shí)，復(fù)函還要求對(duì)大壩加固及重建等各種技術(shù)方案進(jìn)行深入研究和充分論證，科學(xué)選擇全面治理方案。

在豐滿大壩被評(píng)為“病壩”以后，國(guó)家電網(wǎng)加強(qiáng)了對(duì)豐滿大壩的全面治理，并委托水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院負(fù)責(zé)豐滿大壩全面治理工程的預(yù)可行性研究設(shè)計(jì)。此后，由水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院牽頭，制定了五個(gè)豐滿大壩全面治理方案，通過(guò)篩選，最終選擇了“灌漿加固”和“下游重建”兩個(gè)方案。

業(yè)主單位對(duì)“下游重建”方案情有獨(dú)鐘。按此方案，現(xiàn)有的豐滿大壩將被拆除，另在原壩址下游約120米處新建一座碾壓混凝土重力壩，并新建引水發(fā)電系統(tǒng)，建設(shè)總工期約為62個(gè)月。

華東水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院承擔(dān)了“灌漿加固”方案的預(yù)可行性研究?！肮酀{加固”方案的設(shè)計(jì)投資為23億元。與之相比，重建方案則投入巨大，2009年7月專家論證會(huì)上，重建預(yù)可行性研究報(bào)告稱，重建工程總投資額為53.7億元。2010年6月，《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，重建方案投資額已增至88.5億元。如果算上拆除原壩和電廠損失的約10億元，總投資已經(jīng)逼近100億元。據(jù)東北電網(wǎng)內(nèi)部人士透露：“100億元還不是最終的，大壩建成的全部投資肯定還會(huì)超過(guò)這個(gè)數(shù)。”

按照常規(guī)，水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院為豐滿大壩全面治理工程的可行性研究和審查機(jī)構(gòu)，其應(yīng)組織專家論證會(huì)，并為國(guó)家發(fā)改委提供決策依據(jù)。但當(dāng)2009年7月30日-31日豐滿大壩全面治理方案論證會(huì)舉行時(shí),與會(huì)者卻發(fā)現(xiàn)國(guó)家電網(wǎng)才是此次論證會(huì)的主辦方。

論證會(huì)有著名水利專家潘家錚等13名專家參加，國(guó)家發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)、環(huán)保部等部門(mén)亦派員出席。

據(jù)參加此次會(huì)議的專家介紹,會(huì)議預(yù)先導(dǎo)向明確,論證會(huì)的領(lǐng)銜專家潘家錚本身就是國(guó)家電網(wǎng)高級(jí)顧問(wèn)。

《財(cái)經(jīng)》記者從與會(huì)專家處了解到，在論證會(huì)舉行之前，業(yè)主單位即給準(zhǔn)備參會(huì)的專家呈送《會(huì)議簡(jiǎn)單匯報(bào)》，表示重建是從根本上解決豐滿大壩工程問(wèn)題的最好方法，建議專家推薦“下游重建”方案。

而作為國(guó)家大壩安全技術(shù)監(jiān)管部門(mén)，大壩中心雖然被邀請(qǐng)出席論證會(huì)，但是卻沒(méi)有人進(jìn)入專家組，也未被安排發(fā)言。大壩中心將事先準(zhǔn)備的發(fā)言稿《豐滿大壩安全監(jiān)管情況說(shuō)明》在賓館發(fā)送給與會(huì)專家，此舉隨即“引發(fā)業(yè)主的強(qiáng)烈反感”。

大壩中心的發(fā)言稿稱，豐滿大壩運(yùn)行安全狀況已明顯改善，目前大壩能正常擋水運(yùn)行，還不到需拆除重建的階段。

國(guó)家發(fā)改委確定的“徹底解決、不留后患、技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理”原則最終成為專家組論證意見(jiàn)的重要依據(jù)。

經(jīng)過(guò)一天的論證，2009年7月31日，專家組做出了符合國(guó)家電網(wǎng)思路的結(jié)論，一致贊同重建方案。專家組的論證意見(jiàn)認(rèn)為，“灌漿加固”方案技術(shù)上可行，并具有投資少、工期短、對(duì)周邊和下游供水基本無(wú)影響等優(yōu)勢(shì)，但不能完全滿足國(guó)家發(fā)改委提出的“徹底解決、不留后患”的要求?！翱紤]豐滿大壩的重要性，為了更好地保證公共安全，達(dá)到‘徹底解決、不留后患’的目的，選擇重建方案是合適的。”

領(lǐng)銜論證的專家潘家錚亦承認(rèn)，豐滿大壩是“病壩”，但不是垂死的絕癥，通過(guò)精心治療和護(hù)理，還可以活相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間。潘家錚認(rèn)為：對(duì)于“技術(shù)可行”，兩方案都可行；對(duì)于“經(jīng)濟(jì)合理”，灌漿方案明顯有利，可節(jié)省30多億元。問(wèn)題在于“徹底解決、不留隱患”上，兩方案有區(qū)別；在工程的“現(xiàn)代化改造”上，兩方案更有區(qū)別，重建方案在這方面確可稱得上“完全滿足”，而“灌漿方案”則有點(diǎn)差距，“有些問(wèn)題有點(diǎn)說(shuō)不清”。所以，方案的取舍實(shí)質(zhì)上是：值不值得多花30億元換取工程安全保證度的增加和現(xiàn)代化的改進(jìn)？專家組給出的答案是肯定的。

重建動(dòng)力

專家論證會(huì)結(jié)束后，國(guó)家電網(wǎng)隨即印發(fā)了會(huì)議紀(jì)要，要求東北電網(wǎng)按照重建方案加快推進(jìn)豐滿大壩全面治理相關(guān)工作。此后，有關(guān)重建的環(huán)評(píng)、立項(xiàng)等各項(xiàng)工作隨即展開(kāi)。

2009年7月30日，國(guó)家電網(wǎng)副總經(jīng)理欒軍在豐滿大壩治理方案論證會(huì)上發(fā)言，對(duì)決心重建的原因進(jìn)行了闡述。欒軍認(rèn)為，豐滿大壩存在的問(wèn)題十分嚴(yán)重，“四五項(xiàng)存在的問(wèn)題都是要命問(wèn)題”?！皩?shí)際上，大壩存在的問(wèn)題，還要遠(yuǎn)比兩個(gè)設(shè)計(jì)院所解釋的問(wèn)題要嚴(yán)重，就整個(gè)發(fā)電系統(tǒng)、地上部分，基本上已經(jīng)到了壽命……”

而對(duì)于重建大壩所需的上百億元資金，欒軍認(rèn)為并不是問(wèn)題，他表示，“國(guó)家電網(wǎng)每年投資2600億元，這兩個(gè)方案造價(jià)，一個(gè)20多億元，一個(gè)50多億元（最初確定的重建投資額為53.7億元），都在國(guó)家電網(wǎng)公司投資承受能力之內(nèi)，二十幾億沒(méi)有問(wèn)題，五十幾億元也沒(méi)有問(wèn)題。五十幾個(gè)億的投資，如果五年建設(shè)周期，每年投資十幾個(gè)億，那么資本金就是兩個(gè)多億，我們完全有能力實(shí)施這種投資?！?/p>

既然豐滿大壩經(jīng)過(guò)加固修理后仍能繼續(xù)使用，但國(guó)家電網(wǎng)為何仍愿花費(fèi)近百億元，力主大壩重建？對(duì)此，大壩中心一位不愿具名的負(fù)責(zé)人表示，不合理的管理體制是豐滿大壩重建的真正動(dòng)力。

按照中國(guó)目前的水電管理體制，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)電價(jià)管理和水電站建設(shè)項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)。而在水電站建設(shè)項(xiàng)目中，新建項(xiàng)目和維修項(xiàng)目資金來(lái)源是兩個(gè)渠道。對(duì)于新建項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，只要是通過(guò)了國(guó)家發(fā)改委審核的項(xiàng)目，雖然企業(yè)需要前期投入建設(shè)資金，但可享受經(jīng)營(yíng)期電價(jià)，以便收回成本?！敖?jīng)營(yíng)期電價(jià)”是指根據(jù)政府預(yù)先規(guī)定的經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收益率水平和社會(huì)平均成本核定的電價(jià)。

以豐滿電站為例，其老廠發(fā)電入網(wǎng)電價(jià)為每度0.27元，而其第三期增加的兩臺(tái)機(jī)組入網(wǎng)電價(jià)則實(shí)行經(jīng)營(yíng)期電價(jià)，每度為0.5元。雖然電價(jià)高了將近一倍，但通過(guò)配額入網(wǎng)，新增機(jī)組發(fā)出的電力并不愁沒(méi)人要。

而大壩維修改造項(xiàng)目，則是企業(yè)通過(guò)自有的技改大修資金列支解決。一個(gè)普遍問(wèn)題是，面對(duì)較大規(guī)模的大壩維修加固，企業(yè)自有大修技改資金往往不足，而投入大筆的大修資金，并不能帶來(lái)直接的收益，因此，企業(yè)對(duì)投入自有資金治理大壩的動(dòng)力不足。

以豐滿大壩來(lái)說(shuō)，如果采用全面維修方案，雖然投入相對(duì)較少，但仍然需要20多億元。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，電廠從發(fā)電收益中按比例提取的大修技改資金十分有限，難以承受如此規(guī)模的投資。

如果重建豐滿大壩，雖然造價(jià)高達(dá)近百億元，但因?yàn)閷儆谛陆?xiàng)目，按規(guī)定，其建設(shè)資金可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)期電價(jià)得到補(bǔ)償。巨額投入最終可通過(guò)提高電價(jià)由消費(fèi)者分擔(dān)，同時(shí)還可獲得一座新大壩。在這種情況下，重建豐滿大壩，便成為現(xiàn)實(shí)的選擇。

這種選擇帶來(lái)的后果也顯而易見(jiàn)：可以繼續(xù)運(yùn)行的大壩遭到廢棄；近百億元國(guó)有資產(chǎn)投入；社會(huì)公眾被動(dòng)承擔(dān)高電價(jià)。

事實(shí)上，像豐滿大壩這樣治理規(guī)模較大、投入超出企業(yè)技改能力的項(xiàng)目，提出的是一個(gè)新問(wèn)題——哪些項(xiàng)目應(yīng)由企業(yè)技改大修費(fèi)用列支解決，哪些項(xiàng)目可通過(guò)政府基建程序解決，通過(guò)基建程序的項(xiàng)目是什么審批流程、如何核準(zhǔn)，對(duì)此，政府尚沒(méi)有一套規(guī)范、嚴(yán)格的管理制度。

大壩監(jiān)管困局

在豐滿大壩的治理過(guò)程中，作為中國(guó)大壩安全監(jiān)管最高機(jī)構(gòu)的電監(jiān)會(huì)大壩中心，雖堅(jiān)決反對(duì)重建方案，并通過(guò)各種方式力陳理由，但是他們的意見(jiàn)卻被擱置。探究目前中國(guó)的電力行業(yè)監(jiān)管體制，或許可以找到答案。

2003年3月，電監(jiān)會(huì)正式成立，中編辦明確，電力系統(tǒng)的水電站大壩安全監(jiān)管職能劃歸電監(jiān)會(huì)，電監(jiān)會(huì)下設(shè)大壩安全監(jiān)察中心，具體承擔(dān)此職能。

按照電監(jiān)會(huì)規(guī)定，大壩中心的兩項(xiàng)常規(guī)工作分別是大壩安全注冊(cè)和大壩定期安全檢查。

其中，大壩的定期安全檢查每五年開(kāi)展一次，動(dòng)態(tài)管理大壩安全狀態(tài)和評(píng)定大壩安全等級(jí)。具體程序是，由大壩中心組織專家組開(kāi)展定期檢查，并形成檢查報(bào)告；報(bào)告經(jīng)大壩中心審查后，形成審查意見(jiàn)，評(píng)定大壩安全等級(jí)，并提出存在的問(wèn)題和處理意見(jiàn)，上報(bào)電監(jiān)會(huì)備案，同時(shí)向大壩主管單位轉(zhuǎn)發(fā)電監(jiān)會(huì)的批復(fù)意見(jiàn)、大壩中心的審查意見(jiàn)和下一步工作意見(jiàn)；此后，水電站大壩主管和運(yùn)行單位應(yīng)按照定檢要求，對(duì)大壩存在的問(wèn)題進(jìn)行加固補(bǔ)強(qiáng)和更新改造。

但是電監(jiān)會(huì)研究室副主任吳疆表示，大壩中心出具的定期檢查審查意見(jiàn)、安全等級(jí)評(píng)定以及對(duì)問(wèn)題的處理意見(jiàn)，只能對(duì)大壩主管單位起指導(dǎo)性作用，并不具強(qiáng)制性。

實(shí)際上，自成立以來(lái)，電監(jiān)會(huì)處境尷尬，在強(qiáng)勢(shì)的電力企業(yè)面前，其監(jiān)管能力明顯有限。一個(gè)直觀的例子是，電監(jiān)會(huì)全國(guó)編制只有500人。相比之下，電監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)象堪稱“巨無(wú)霸”。比如，國(guó)家電網(wǎng)的全國(guó)職工多達(dá)100多萬(wàn)人，電監(jiān)會(huì)的辦公場(chǎng)所甚至就設(shè)置在國(guó)家電網(wǎng)總部大樓內(nèi)。

吳疆認(rèn)為，政府對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管弱勢(shì)，一方面是向電力企業(yè)傾斜的行業(yè)政策所致，一方面是監(jiān)管部門(mén)自身的專業(yè)性不夠，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。最終的后果是，電監(jiān)會(huì)在電力監(jiān)管的博弈中困難重重，實(shí)際上被“架空”。

大壩中心人士認(rèn)為，從豐滿大壩的重建來(lái)看，目前運(yùn)行水電站大壩安全監(jiān)督管理問(wèn)題突出，就大壩的維修加固問(wèn)題來(lái)說(shuō)，電監(jiān)會(huì)大壩中心負(fù)責(zé)行業(yè)安全監(jiān)管——“看病”，發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)和核準(zhǔn)——“治病”，然而兩個(gè)部門(mén)相互不銜接；主管“看病”的部門(mén)，只能管“看病”，無(wú)法管“治病”。

豐滿之憂

目前，中國(guó)擁有八萬(wàn)多座水壩，雖然其中絕大部分建于建國(guó)后，但隨著時(shí)間的推移，滿齡是無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)，豐滿大壩作為中國(guó)首座即將到達(dá)安全使用年限的大型水壩，其最終的處置辦法，對(duì)于中國(guó)目前擁有的八萬(wàn)余座水壩來(lái)說(shuō)，或可提供經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

就目前來(lái)說(shuō)，中國(guó)尚沒(méi)有針對(duì)滿齡大壩處置的經(jīng)驗(yàn)，以及專門(mén)性法規(guī)。

惟一可做參考的是水利部2003年頒布的《水庫(kù)降等與報(bào)廢管理辦法》，該辦法第八條列明了水庫(kù)報(bào)廢條件：防洪、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖及旅游等效益基本喪失或者被其他工程替代，無(wú)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的；庫(kù)容基本淤滿，無(wú)經(jīng)濟(jì)有效措施恢復(fù)的；建庫(kù)以來(lái)從未蓄水運(yùn)用，無(wú)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的；遭遇洪水、地震等自然災(zāi)害或戰(zhàn)爭(zhēng)等不可抗力，工程嚴(yán)重毀壞，無(wú)恢復(fù)利用價(jià)值的；庫(kù)區(qū)滲漏嚴(yán)重，功能基本喪失，加固處理技術(shù)上不可行或者經(jīng)濟(jì)上不合理的；病險(xiǎn)嚴(yán)重，且除險(xiǎn)加固技術(shù)上不可行或者經(jīng)濟(jì)上不合理，降等仍不能保證安全的；因其他原因需要報(bào)廢的。

參照上述條款，豐滿大壩并不符合報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，該《辦法》只適用于水利部門(mén)主管的水庫(kù)，對(duì)發(fā)電企業(yè)所有的大壩僅具有參考意義。

在2009年7月豐滿水庫(kù)全面治理方案論證會(huì)上，專家組的書(shū)面意見(jiàn)在認(rèn)可重建方案后，專門(mén)提及“但這僅是個(gè)案，不具代表性”。盡管如此，大壩中心對(duì)此仍感擔(dān)憂：隨著運(yùn)行時(shí)間延長(zhǎng)，還會(huì)出現(xiàn)更多有類似缺陷的大壩。如果其他企業(yè)也按照豐滿的先例拆除重建，不僅將對(duì)今后水電站大壩的安全管理造成混亂，而且會(huì)產(chǎn)生更龐大的資金投入。

大壩中心認(rèn)為，對(duì)運(yùn)行水電站大壩的廢棄、拆除、重建，國(guó)家應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管和項(xiàng)目核準(zhǔn)。大壩中心透露，由豐滿大壩的爭(zhēng)議而起，電監(jiān)會(huì)已開(kāi)始著手制定水電大壩報(bào)廢的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

資料

美國(guó)水壩退役制度

中國(guó)目前尚沒(méi)有處置達(dá)到安全使用年限大壩的先例，而有著漫長(zhǎng)筑壩歷史的美國(guó)，其經(jīng)驗(yàn)或可資殷鑒。

自19世紀(jì)末以來(lái)，美國(guó)興建了許多水電站和大壩，今日擁有大壩8.5萬(wàn)座。隨著大壩和其他配套設(shè)施的老化，大壩的維修和退役亦為困擾美國(guó)水電行業(yè)的難題。

為此，美國(guó)建立了規(guī)范嚴(yán)密的拆壩許可制。在美國(guó)，一個(gè)壩如果被列入拆除計(jì)劃首先要取得拆壩許可證。拆壩許可證分別由聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府頒發(fā)，其根本目的是要保證被拆除壩的安全、近期或長(zhǎng)期對(duì)河流及洪泛區(qū)帶來(lái)的影響最小。

另外，美國(guó)土木工程師協(xié)會(huì)(ASCE)能源部水力發(fā)電專業(yè)委員會(huì)于1994年成立了一個(gè)專門(mén)工作委員會(huì)，于1997年7月編制了《大壩及水電設(shè)施退役導(dǎo)則》（下稱《導(dǎo)則》）。《導(dǎo)則》正式出版前獲得一個(gè)專門(mén)評(píng)審委員會(huì)的評(píng)審，《導(dǎo)則》編制的目的為：明確大壩退役評(píng)價(jià)所需要的數(shù)據(jù)，拆壩所要開(kāi)展的工程、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的方法，比較大壩退役的具體技術(shù)方案，評(píng)估退役壩的投資與效益。

在美國(guó)，大壩安全是大壩退役評(píng)價(jià)要考慮的首要因素，其次包括經(jīng)濟(jì)、美學(xué)、魚(yú)類、河流流量減少等，在經(jīng)濟(jì)方面要比較大壩繼續(xù)運(yùn)行或加固維護(hù)的費(fèi)用。另外，社區(qū)生活對(duì)供水或娛樂(lè)設(shè)施的依賴情況，城市用水與灌溉的水權(quán)，生態(tài)需水要求，泥沙管理，防洪與水流調(diào)節(jié)效益等因素，也都被列入評(píng)價(jià)范圍。

美國(guó)的拆壩非常慎重，審批程序嚴(yán)格，一些爭(zhēng)議較大的水壩拆除決定必須由國(guó)會(huì)作出。美國(guó)最早拆壩的實(shí)例發(fā)生在1912年，截至2003年，美國(guó)共拆除了623座水壩。被拆除的水壩主要是位于支流上的小壩、老壩，服役期大多在70年－100年，壩高一般為10米以下。這些早期建設(shè)的水壩主要用于造紙、紡織、灌溉、供水等的小型水電站。而且這些工程多為經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的運(yùn)行，已喪失了原設(shè)計(jì)的功能，許多工程已不適應(yīng)現(xiàn)代化大工業(yè)生產(chǎn)的需要。從水壩安全管理的角度出發(fā)，考慮工程自身的安全和對(duì)下游帶來(lái)的潛在危險(xiǎn)以及加固費(fèi)用高等原因，在做了詳細(xì)的分析比較后選擇了拆除方案。

值得一提的是，美國(guó)的大型水壩至今沒(méi)有一座被拆除。美國(guó)聯(lián)邦政府所屬的大壩從修建時(shí)就考慮了各方面的要求，而且也做了長(zhǎng)期運(yùn)行的準(zhǔn)備。

重要的是，美國(guó)的拆壩費(fèi)用全部由企業(yè)自己承擔(dān)。■