加強核電站風險管理,關系到社會公眾的生命、健康和財產、環境安全,既是大規模核電建設的先決條件之一,也是當前經濟社會發展的必然要求。對于核能的和平開發和利用而言,加強核電站風險管理始終是一個全球性的重大課題,這一課題不僅在技術上處于前沿位置,而且具有顯著的系統性和綜合性。

僅就涉及的主體來看,核電站風險管理至少涉及國家和各級政府等宏觀主體、核電行業組織和相關科研機構等中觀主體、核電投資者和運營商及其各關系方等微觀主體,以及國際原子能機構等國際組織和其他境外相關主體。所有這些主體,都與核電站風險管理具有直接或間接的聯系,并通過不同渠道對核電站風險管理施加影響。

核保險共同體是核電站的重要關系方之一,它從商業保險的角度參與核電站風險管理,依靠專業化的共同保險和國際再保險平臺為核電運行與發展保駕護航,從而在核電站風險管理中發揮獨特的、不可替代的作用。本文從核保險的角度出發,對進一步加強核電站風險管理需要解決的問題做一初步探討。

一、推動核損害賠償立法,提升核第三者責任保險機制

核事故的特殊危害性,決定了核損害賠償制度的特殊重要性。半個世紀以來,伴隨核電的興起和發展,國際上已逐步形成了較成熟的核損害第三者(民事)責任制度,其中最有代表性的是1960年以來各締約方簽署和修正的《關于核能領域第三方責任的巴黎公約》、1963年以來各締約方簽署和修正的《關于核損害民事責任的維也納公約》,以及1997年簽署的《核損害補充賠償公約》(待生效)。

這些公約規定,核損害責任人對受害人承擔絕對責任和唯一責任,并需做出強制性財務保證,同時規定了每一核事故的賠償限額(上限或下限)和訴訟時效。核損害民事責任制度的作用,在于調整核損害事故責任人與受害人之間的關系,將核事故成本在核電站運營商、政府和社會公眾之間進行分攤,從而有助于維持核電發展與公眾安全之間的平衡關系。世界上絕大多數有核電站的國家或地區,都遵循上述公約的基本原則,制定了本國或地區的核損害責任法律或行政法規,并適時進行修訂。

我國核電建設起步較晚,始于1985年動工的秦山一期。1987年,引進法國技術的大亞灣核電站也開始建造。為解決當時我國核責任領域無法可依的問題,1986年3月,國務院向核工業部、國家核安全局、國務院核電領導小組辦公室做出《國務院關于處理第三方核責任問題的批復》(國函[1986]44號),該批復遵循巴黎公約和維也納公約的精神,規定核電站或核設施營運人對核事故承擔絕對責任和唯一責任,并確定核事故受害人的訴訟時效為:受害人已知或應知核損害之日起3年,且在核事故發生之日起十年內。關于賠償限額,批復規定,對于一次核事故所造成的核損害,營運人對全體受害人的最高賠償額為人民幣1800萬元;對核損害的應賠總額如果超過1800萬元,政府將提供最高限額為人民幣3億元的財力補償。在此后的20多年里,該批復一直是我國關于核損害責任的唯一法律依據(行政法規)。

2007年6月,國務院就核損害責任問題出臺了新的規定,這就是向國家原子能機構做出的《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》(國函[2007]64號)。同原有的國函[1986]44號文件相比,新的國函[2007]64號文件擴大了核電站或核設施運營者的定義范圍,引入了環境損害責任,提高了核事故損害賠償限額,并新增了強制保險條款。在賠償限額方面,規定核電站營運者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣,其他營運者的最高賠償額為1億元人民幣;應賠總額超過規定的最高賠償額的,國家提供最高限額為8億元人民幣的財政補償。

從國函[1986]44號到國函[2007]64號,體現了我國核損害賠償制度的與時俱進,尤其是賠償限額的提高和強制保險的實施,符合核損害賠償立法的演進規律,是我國經濟發展和社會進步的內在要求,也是“以人為本”、科學發展的具體貫徹。根據國函[2007]64號文件,自2007年以來,我國核第三者責任保險告別了沿用已久的1800萬元人民幣的低限額,將保單限額提升至3億元人民幣(當前折合約4500萬美元),使核第三者責任保險的功能得以進一步發揮,在核電站風險管理體系中的作用有所增強。

但是,同時應該承認,我國當前的核損害賠償制度仍然存在滯后于經濟社會發展的問題,由此也制約著核第三者責任保險在核電站風險管理中作用的發揮。我國正在實施大規模的核電建設計劃,核電裝機容量增長迅猛,地域分布也漸趨廣泛,社會影響日益擴大,客觀上對核風險管理及核損害立法提出了更高的要求。特別是在經濟社會發展水平較高的東部沿海地區,核電站數量多、密度高,而且大多鄰近人口和財產集中的城市地區,萬一發生嚴重的核事故,其造成的第三方損害可能是空前的,以經濟價值衡量,將遠超數億元甚至數十億元人民幣的規模,相關的賠償工作也將復雜而艱巨。要妥善應對這種潛在的重大挑戰,勢必需要立法上的完善和提升。

從國函[2007]64號文件的內容看,我國關于核損害責任及賠償的規定還很不完備,甚至連訴訟時效和司法管轄這樣關鍵的內容都是空缺的。并且,這些規定一直采取政府“批復”的形式,這與核損害問題的重大性、全局性而應當達到的法律層次不太相稱。

應特別指出,在賠償限額方面,我國現行規定同境外相比差距巨大,居于全球最低賠償限額之列。例如,根據西班牙核損害立法的規定,一次核事故賠償限額高達12億歐元。在德國、日本、瑞士等國家,實行的則是更為嚴厲的核損害無限責任制,運營商必須購買強制性保險或提供強制性財務保證,限額不得低于規定要求(德國為25億歐元、日本為1200億日元、瑞士為18億瑞士法郎)。退一步講,即使考慮我國作為發展中國家的國情,我國現行限額能否滿足或基本滿足我國的實際需求,也非常值得探討。

因此,我國當前亟須推進核損害賠償立法,適應國家經濟發展、社會財富增長、國民收入提高的現實,根據當前和中長期核電大發展的新形勢,立足國情變化、借鑒國際經驗,使核損害責任與賠償法律盡快走向完備和成熟。從法律的系統性上看,如果將核損害問題與核能一般問題統籌考慮,一并納入《原子能法》,當然不失為最佳的選擇;但如果《原子能法》在短期內難以推出,有必要考慮以《核損害賠償法》(單行法律)或者《核損害賠償條例》(單行行政條例)的形式,先行解決我國核損害賠償制度的滯后問題。這是提升核第三者責任保險機制、充分發揮其在核損害賠償領域的基礎性作用的先決條件。

可以預期,在不遠的將來,我國核第三者責任保險在核電站風險管理中的功能會日益重要,在協調相關矛盾、促進經濟與社會協調發展、維護社會穩定方面將起到巨大作用。

二、借鑒國際經驗,建立核保險應急制度

在核電站風險管理中,核應急制度是一種國際通行的旨在控制和減少核事故危害的重要制度。1993年8月,為加強我國核電站核事故應急管理工作,國務院發布實施了《核電廠核事故應急管理條例》,該條例“適用于可能或者已經引起放射性物質釋放、造成重大輻射后果的核電站核事故”,對應急機構及其職責、應急準備、應急對策和應急防護措施、應急狀態的終止和恢復措施,以及資金和物資保障等方面做出了較全面的規定,明確了國家、地方人民政府和核設施營運單位組成的核應急三級管理體系。2006年1月,針對核電站可能發生嚴重核事故的應急準備和應急響應,我國又發布《國家核應急預案》,并定期進行復審和修訂。2009年11月10日,我國成功舉行了代號為“神盾-2009”的首次國家核事故應急演習。

目前,在組織機構、法律法規建設、基礎設施建設等方面,我國核應急體系建設已經達到較高水平。但是,另一方面,也要看到,當前的核應急體系還不夠完整,其中的一項重要制度——核保險應急制度還沒有建立起來。在一個健全的核應急體系中,核保險應急制度占有不可或缺的位置。在核事故應急導致附近大量居民疏散、撤離和需要緊急救助的情況下,核保險共同體可以根據應急程序立即進行響應,迅速趕赴一線開展理賠工作,代核電站營運者向第三方及時提供有力的財務支持,這對于保障受影響居民的生活和維護社會穩定意義重大。

但是,從我國目前的核應急體系看,在整個核應急鏈條上,核保險應急環節還是空白,這種缺失狀況可能會帶來一系列潛在的派生問題,影響到重大核事故情況下的緊急救助和區域社會穩定,對我國核應急管理工作產生不利影響。所以,如何借鑒國際經驗、建立和實施核保險應急制度,是我國進一步完善核應急體系、加強核電站風險管理需要解決的一個重要課題,對此,應當引起高度重視。

三、針對巨災風險強化財務支持,實行核保險巨災責任準備金制度

建立長期準備金制度是核保險的特殊要求,也是核電站風險管理　體系的一部分。核保險所承保的是高度集中的核風險,為保證核巨災賠付的可靠性和及時性,除采用核保險共同體這種國際通行、行之有效的組織形式外,還有必要建立獨特的核保險巨災準備金制度,進一步增強核保險的穩健性。

從國際經驗看,目前境外不少核保險共同體都建立了核保險巨災準備金制度。例如,日本核保險共同體每年從保費中提取巨災準備金,并實行無限期留存;提取巨災準備金后的剩余保費按照傳統財產險業務處理,扣除手續費、管理費等費用后核算損益,計入當期財務報表。日本核保險共同體自1960年建立核巨災準備金以來,經過近50年的積累,目前已達900億日元的規模,為應對核巨災賠付奠定了比較牢固的基石。美國核保險共同體的巨災準備金提取比例更高,提存期為十年,截至2009年1月,其準備金規模已達6億美元左右。

由于成立較晚,中國核保險共同體的核保險準備金至今由各成員公司自行確定、分別提取,尚未實行統一的核保險準備金制度,也沒有建立起自己的巨災準備金制度。從我國核電建設和核保險發展的形勢看,設立核保險巨災責任準備金的時機正在成熟,有必要將該課題盡快提上議事日程,著眼長遠,著眼巨災,未雨綢繆,防患未然。

需要指出的是,來自國家保險監管機構的支持,對于建立核保險巨災責任準備金制度極其重要。從核保險共同體內部看,實行核保險巨災責任準備金制度,短期內將對中國核保險共同體及其各成員公司的核保險業績核算產生影響,需要成員公司從核保險長期化經營出發,給予理解和支持。此外,核保險巨災責任準備金制度也離不開國家稅收政策的支持,依照國際通行慣例,核保險巨災責任準備金在提存期間應享受免稅待遇,這是該制度成功運轉的必要條件之一。

我國核保險巨災責任準備金建立后,將隨著核保險業務的發展一步步積累,逐漸達到可觀的規模,為核保險理賠提供迅速、可靠的資金來源,甚至可以成為未來確定核保險承保能力的依據,在我國核風險管理體系和核保險經營中起到舉足輕重的作用。

四、加強核保險共同體技術服務,進一步提高核風險評估能力

對核電站進行現場風險檢驗,是中國核保險共同體評估核風險、科學承保業務的重要手段,也是加強與核電站技術交流、協助客戶改善風險管理、推進防災防損工作的重要途徑。從保險人角度進行的核電站現場風險檢驗,重點集中在安全狀況和風險程度,同國際國內核電同業、相關政府機構組織的各種核電站檢驗相比,有其獨特的價值。經驗表明,中國核保險共同體成立以來進行的歷次核電站風險檢驗活動,都收到了良好、切實的效果,對于核電站改善風險管理起到了積極作用,并得到被保險人的肯定和歡迎。

在加強核電站風險管理的策略中,不斷提升技術服務占有不可替代的位置。為達到這一目標,中國核保險共同體應當加強與境內外核電站的技術交流,掌握境內外核電站風險狀況,把握當前核電技術發展趨勢,積極參加核電站風險檢驗,逐步提升自身的風險檢驗水平。同時,對于境內核電站,可以考慮實施中國核共體年度檢驗與國際核共體定期檢驗相結合、相補充的機制,提高檢驗和訪問頻率,對核電站風險狀況做到實時性、經常性監測。可以適當改革風險檢驗報告制度,引入量化評價指標,并將其與核保險條件掛鉤,以積極引導核電站提高自身風險管理水平。

目前,我國在建核電站數量眾多。考慮到核電站建設期與運營期在風險上的高度相關性,應加強對在建核電站的了解和跟蹤,提前介入風險調查與分析、評價,掌握其風險和技術特點,為下一步運營期的核保險和核電站風險管理打好基礎。

從長期著眼,要逐步探索核電站風險評估與核保險定價模型。應當擴充、完善和升級已有的核電站與核保險數據庫,與核電行業聯手,推進核電站風險評估技術研究,并以此為基礎,建立系統、深入的核保險定價模型,借助科學的保險定價機制激勵核電站改進風險管理。

當前,中國積極發展核電的政策和核電建設的新形勢,已經對核保險共同體在核電站風險管理中的作用提出了更高的要求。一方面,國家整體核電規劃的逐步實施,將使我國核保險需求量出現持續增長。另一方面,隨著國家核風險管理體系的逐步完善和相關標準、要求的提高,在核燃料生產、運輸和乏燃料貯存、運輸、后處理等領域的保險需求,核電科研實驗堆的保險需求,以及核設施營業中斷保險的需求也將進一步釋放;核損害責任限額和相應的核第三者責任險限額也有非常大的提升空間。

中國核保險共同體需要從制度、組織、管理、技術等各方面加快創新、積極準備,以迎接逐步臨近的核電運營高峰對核保險提出的巨量、深度需求。特別是,要重視培養一支專業的核保險、核工程人才隊伍,從核保險管理和核工程技術兩個方面為核電站風險管理提供良好的專業化服務,并逐步確立在境內外市場的核心競爭力。基于核風險的特性,核保險的國際再保險合作非常重要,必須繼續加強對外交流,最大限度地在全球范圍內分散核風險和核保險責任,促進業務經營的穩健。總之,在我國核電中長期高速發展的宏偉事業中,中國核保險共同體應當著眼長遠,從各項工作上保持對核電建設步伐的動態適應,在我國核電站風險管理體系中發揮日益廣泛和深入的積極作用。