價格、供求機制的制度缺陷

電力市場化是未來電力發展的基本取向；發揮市場在電力生產、輸送、消費環節資源配置和效率改進的基礎性作用，是電力市場化的根本要求，其實現機制就是電力市場機制。

我國目前的電能商品價格還不屬于“供求價格”、價格機制也不屬于自由價格機制，而是基于生產成本的“成本價格”、屬于政府管制價格機制。因此，現行的電力價格機制還難以發揮市場在配置資源、效率改進的基礎性作用，甚至出現“逆調節”。

供求機制在競爭性市場和壟斷性市場中發揮作用的方式和績效是不同的。我國電力市場還處于“單一購買者模式”下，銷售市場壟斷經營。由于價格機制、供求機制的制度缺陷，獨立發電商之間的競爭并沒有產生預期的市場績效，主要問題在于消費者沒有參與到電力競爭中來，消費者基本上沒有消費選擇權、更不用說“自主消費”了；加上煤電產業鏈的非對稱市場化制度安排，使得我國電力行業的競爭機制由于僅僅局限于發電環節而難有作為。

我國電力行業長期實行政府管制，電力企業的行為不僅與其承擔的責任和獲取的收益相脫節，而且還要承擔政府決策風險。

電能產品既是生產資料又是生活資料，是人類生產、社會的必需品，因而具有公共產品屬性。同時，電能屬于二次能源，在由一次能源（特別是化石能源）轉換過程中會產生副產品，引發環境污染和氣候變化，產生負外部性。因此，對電能商品的價格進行管制具有不可避免性。問題的關鍵已不在是否需要價格管制、而是如何進行價格管制。電能商品價格形成機制的核心是如何權衡市場機制和非市場機制的制度分布，如何分配政府與市場在電價形成過程中的勢力范圍。

電價形成機制的決定因素

我國電價形成機制的制度變遷，反映了電價問題的復雜性和改革的艱巨性，隱藏在其背后的決定性因素有三：

一是經濟體制。電價長期由政府主導與電力產業定位、體制選擇密切相關。1998年以前，我國電力行業總體上是“政企合一”的，電力被視為“公用事業”，加上有中國特色的社會主義市場經濟體制還處在成型和發展進程中，電力發展不可能跨越經濟體制，電價形成機制也不可能跨越經濟體制，特別是在計劃與市場雙軌制運行時期。

二是利益攸關方。1985年以前，電力建設屬于國家基本建設，利益主體單一；1985年以后，伴隨著撥改貸、集資辦電、買用電權、引進外資政策的實施，電力投資主體多元化，利益主體多元化，衍生出中央與地方、獨立發電商與電網企業之間的利益聯接與矛盾。在監管缺失條件下，利益攸關方矛盾協調困難重重。利益主體多元化限制了電價在資源配置中的基礎性作用的發揮。

三是主要矛盾。歷史地看，我國電力直到1998年才告別短缺、實現低水平均衡。1998年以前，電力主要矛盾是供給不足，電力服務難以滿足日益增長的生產、生活需要，電力工作的主要任務是擴大供給。由于國家財力限制，投融資體制改革和還本付息電價形成機制極大地調動了投資經濟性、解放了電力生產力，出現了1988年至1998年連續11年每年新增1000萬千瓦裝機容量的大發展局面，同時也形成了小火電盲目發展、資源配置劣化、上網電價同網同質不同價等負面效果。

2002年以來，伴隨著電力體制改革的不斷深化，引導電力發展的主要矛盾也發生了根本性變化，一次能源的有效供應和環境保護成為電力發展的主要矛盾，政府正逐步從電力利益中脫離出來。

電價主導權背后的電網主權

我國現行電價從表象看是政府主導的，但受政府博弈力量、博弈能力的制約，電價形成實際上反映的是生產者主權。

2002年以前，我國電力市場模式是“垂直一體化”的，發、輸、配、售由一個統一的經濟體完成，而且國有成份占絕大多數，政府對電力發展實施嚴格的價格管制和投資管制，但卻不用承擔價格扭曲、價格混亂與投資失誤、結構失衡的決策責任。長期的基于“電價形成要有利于引導投資”的思維定勢使得電價反映的是生產者主權，生產者在電能商品市場上占據著主導和支配地位，而中央政府與地方政府、中央政府部門之間在電力行政上的集權與分權的制度演化，又使得電力政策缺乏連續性，電力發展戰略缺乏基于總體設計、循序漸進的制度安排。結果，電價形成的政府主導權在政策博弈過程中長期偏向于生產者，無論是燃運加價、還本付息電價還是經營期電價，都在圍繞生產者進行電價形成的制度創新和制度設計。

2002年，國務院決定實施“廠網分開、競價上網”，將國家電力公司拆分為國家電網公司、南方電網公司和五家發電集團，電力市場模式也由“垂直一體化”模式轉變為“單一購買者”模式。廠網分開使得電力生產者進一步被分化為獨立發電商和電網服務商，而競價上網的制度設計又使得電價形成進入了“流通者主權”時代。在“單一購買者”市場模式下，獨立發電商的價值實現依賴于電網服務商，電力“產業條”變成“產業鏈”，鏈條上的不同市場主體在利益上形成了“對立統一關系”，無論是獨立發電商還是電網服務商，都希望獲得更多的利益份額，問題是憑什么獲得？本質上，利益來源于創造的價值，但在價格審批制下，利益來源多元化，競價上網的電價形成機制客觀上使電網在電價形成過程中居于主導地位。結果，本來就矛盾重重的政府電價主導權面臨更多挑戰，需要統籌獨立發電商和電網服務商的利益，博弈對象由一變多，政策博弈強化了“流通者主權”，也就是電網主權。