自2002年國務院關于電力體制改革5號文頒布以來,8年間中國電改進程曲折迂回,每走一步都引發外界強烈關注。最近的質疑,則來自于醞釀中的階梯電價方案和電網主輔分離方案。

10月22日,國家發改委公布的居民用電階梯電價方案網上征求意見結果顯示,在參與征求意見的群眾中,61%的群眾支持,34.5%的群眾表示反對,4.5%的群眾對方案提出疑問。自10月9日開始征求意見,至結果公布之后,質疑聲一直未停歇。

幾乎與階梯電價征求意見方案公布同時,亦傳出了多年來久推不進的電網企業主輔分離方案調整的消息,消息指即將出臺的主輔分離方案是一項妥協的改革方案,可能將由“主輔分離”降格為“主多分離”。

不管是階梯電價,還是主輔分離,其目標都指向了電價市場化改革這一大方向,而阻礙這一方向的矛頭所指,則是存在其中的行政壟斷和市場壟斷。

“漲價方案”？

“這是電價調整第一次面對公眾征詢意見,是一種進步。”廈門大學能源經濟研究中心主任林伯強對本刊記者說。歷史上,發改委亦曾根據“煤電聯動”機制上調過兩次銷售電價,但并未進行過公眾意見征詢。

中國的電力價格機制長期以來由發改委管制終端電價和上網電價,缺乏價格信號導致電力市場體制僵化,電價調整長期停滯。

此次,發改委公布了兩套居民用電階梯電價調整方案,第一檔電量分別按照覆蓋70%或80%的居民家庭的月均用電量確定,電價分別為保持基本穩定和每度電提高1分錢;第二檔電量分別按照覆蓋90%或95%居民用戶的電量設置,每度電提價不低于5分錢;第三檔為超過第二檔電量,每度電提價不低于0.20元。

按照2009年全國居民月均用電量,方案一的第一檔在110度以內,第二檔110度到210度,第三檔超過210度;方案二第一檔140度以內,第二檔140度到270度,第三檔超過270度的部分。

發改委表示實施階梯電價主要是為節能減排、節約用電著想。但方案公布之后,外界普遍質疑第一檔的基本用電量標準過低,對城市居民意味著這將是一個“漲價方案”。

“其實應該關注的并不是第一檔的110度和第二檔的140度,而應該關注的是覆蓋率,70%~80%的基本用電量覆蓋率在各個地區都不一樣,不管平均電量標準是多少,各地要實施階梯電價的前提條件是覆蓋率要達到70%~80%,保證大多數人電價基本穩定。”林伯強指出。

階梯電價采取的拉姆齊定價法則,其核心思想是追求預算平衡約束下的社會福利最大化,既考慮了生產者自身的成本,又兼顧到消費者的支付意愿。

“讓大多數人接受漲價,是最難推行的電價調整方案。如果確定電價需要漲,階梯電價是一種相對易為公眾接受的方式,因為把漲的部分轉嫁給了用電量多的少部分高收入人群。”林伯強說。

如果電價調整的出發點是節能減排和節約用電,分時電價顯然更符合電價調整方向。“但問題在于分時電價是在某個時間段內針對每一個人漲價,這很難推行。”林指出。

但對于階梯電價的爭議,并不僅止于是否漲價,另一個質疑,來自于漲價的出發點和漲價收入去向,這是該不該漲的問題。

利益分析

如果按照電價市場化的方向,電價應是有漲有跌,不管是煤電聯動還是電價結構的交叉補貼,其基礎在于成本機制和價格機制的透明。目前的現實則在于,電價調整中,居民、發電企業、電網的利益無法進行公開博弈。

事實上,居民用電在整個社會用電量中所占的比重并不大,亦不是電網的主要利潤來源,目前居民用電大約占全社會用電總量的10%左右。“對節能減排的作用有限”,海南一家發電企業人士對記者說。

發改委表示階梯電價調整后漲價收入主要用于彌補節能減排等環境成本增支因素,補償電力企業脫硫成本;用于居民用戶電表改造支出以及彌補由于燃料成本上漲增加的電網企業購電成本,緩解發電企業經營困難,保障電力正常供應。

“這只會對電網有利,對發電企業沒什么利,漲價多收的錢也不會分給電廠。”上述發電廠人士說。目前海南平均上網價0.42元/千瓦時,終端電價0.63元/千瓦時,“2毛多的價差電網肯定是能掙錢的,線損、人員工資、電表維護這些成本早都算進去了。”對于發電企業而言,競價上網在電網企業壟斷的情況下,形同虛設。況且目前海南的裝機容量比較大,電力供應充足,發電企業上網得看電網臉色。

“風電上網價在0.64元/千瓦時,火電0.44元/千瓦時,水電0.2~0.3元/千瓦時。”該人士猜測,出于成本考慮,電網公司一般不愿意收購風電、太陽能,但遵循國家清潔能源的發展方向,又必須按規定收購綠色能源。因此,長期以來,國家對電網公司有一定的補貼。實現階梯電價后,國家這方面的補貼就可能減少。

“提價后電網多收一分錢都是一個大數目。”他說。公開數據則顯示,國家電網2009年銷售電量2.2748萬億千瓦時,如果每千瓦時多收1分錢,1年可增收227.48億元。

但林伯強認為,根據發達國家的情況,居民用電價格普遍高于工業用電,目前中國的情況則是工業用電高于居民用電,工業用電補貼居民用電。“居民用電是峰谷用電,發電的成本比較高,這是一個不爭的事實。”

爭議的焦點所在,是發電和輸配電的成本難于核定,在電網終端輸配送壟斷的情況下,發改委的價格管制難以發現真正的電力成本,也無法解決壟斷導致低效率帶來的成本高企。

電價控制者

按照當初電價市場化的改革思路,將電價劃分為上網電價、輸電價格、配電電價和終端銷售電價,發電、售電價格由市場競爭形成,輸、配電價由政府制定,建立規范、透明的價格管理制度。分段管理、兩端競爭,中間透明。

去年以來,電監會曾發布了幾個有關《電力用戶與發電企業直接交易試點基本規則》的通知,試圖限制電網權力,推動電價市場化改革。

今年5月6日,在電監會牽頭操辦下,全國第一個電力多邊交易市場——華北區域內蒙古電力多邊交易市場正式啟動運行。這意味著“發電、用戶和電網”三方同時參與電力購銷,電力用戶首次參與競爭,電網公司壟斷購電的格局被打破,形成購售電雙向競爭的市場雛形。

幾乎是在相同時間,電監會批復華東跨省電能集中競價交易平臺規范化、制度化運行。自此,華東區域內發電機組均可直接參與交易,一改電網公司坐莊交易的模式。

但自電改以來,“競價上網”、“大戶直購電”等旨在促進電價市場化的改革舉措屢屢受阻,進展緩慢,其中的因素,與目前電價的實際控制者的市場壟斷和行政壟斷關系不無相關。

“電價是電改的‘牛鼻子’,電價控制者才是阻礙改革的最大壟斷勢力。”中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬向記者指出,目前電價的控制者,指的則是發改委和電網企業。電監會由于缺失了價格審批和投資準入的權限,所起的作用并不大。

電網運行成本的無法厘清,又與電網企業復雜的輔業資產無法剝離相關,因此在5號文中,提出電網的主輔分離、輸配分離的方向。

2007年底,國資委曾會同國家電網和南方電網及相關部委共同操刀《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業一體化重組方案》,但2008年,由于南方大面積雨雪冰凍災害造成電力設備大量損壞,該方案被擱置。

中國電網遭遇最嚴重的一次災害引起了多位專家對國網公司垂直一體化壟斷模式和一味強調建設大容量、遠距離的大電網行為的批評。但據傳國網公司在大力宣傳抗冰保電成就的同時,也成功游說有關部門放棄既定的主輔分離改革。

去年,國資委和國家電監會等部門設計的主輔分離方案是:在電網主輔分離中,同一網省的輔業單位成建制的進入同一電力建設集團。地市及以下層級的輔業單位以及各級“三產”、多經企業,由國家電網公司和南方電網公司按照主輔分離、輔業改制的相關政策實施改制分離。

今年10月電監會方面透露出來的最新方案卻是,確定輸配電、電力設備制造、施工等關鍵輔業,由以前草案中的剝離,改為在電網企業中繼續保留,也即由“主輔分離”變為“主多分離”,僅將電網底下的賓館、酒店等多種經營資產剝離。

“目前‘主多分離’也只是一種傳聞,‘三產’是電網職工持股最多的地方,如何清退是一個很復雜的問題。”湖南省電監辦一名人士對記者說。

多年來主輔不分離導致電網企業經營效率低下,伴生諸多內部交易和腐敗現象,也是造成成本難以降低的一大原因。

不僅僅在輸配電側,甚至在發電側,電網的資產亦并未完全剝離。2002年國家實施電力市場化改革時,分別預留了920萬千瓦和647萬千瓦發電權益資產,用以變現后支持電網企業主輔分離改革。但即使在2002年電改之后,電網繼續投資發電站的行為也并未完全停止,“主要是一些小水電站,以‘調峰調頻’的名義優先上網,這是電網目前一塊很大的利潤來源。”上述電監辦人士說。

而由于國家發改委掌控著電力價格審批和投資準入,在一些地區,一些部門官員在一些發電站中擁有股份,并不是個別現象。

電價市場化改革的道路上,這些壟斷利益勢力,或是最大的攔路虎。