中國碳減排目標實現的困境,不在于政策工具的設計,而是區域目標分解的依據缺乏

作為全球經濟的重要組成部分,中國已明確提出到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%的戰略目標,并作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃,并制定了相應的國內統計、監測、考核辦法。就政府可以使用的政策工具而言,先行的歐美國家已為我們提供了較為豐富的政策工具集合,例如提高現有能源效率、優化能源結構,調整工業產業結構以及產品出口結構,征收碳稅,鼓勵和引導居民消費行為模式的轉變等。因此,我國實施碳減排目標的難點,不在于工具的匱乏,而是面對各省區的地方政府,如何將目標分解,有效貫徹實施。

國內外學者在研究不同國家在全球碳減排問題上的責任劃分時,其理論依據是基于公平性原則,各個參與碳交易市場的國家的二氧化碳減排邊際成本等于邊界收益。決定一國二氧化碳減排邊際成本和收益的因素主要是人口、經濟規模以及經濟結構等,概況而言就是一個經濟系統中的最終消費量,簡單講就是生產越多、消費越多則碳排放越多,應該承擔的減排任務就越大。以此依據測算,經濟大省的廣東、江蘇、浙江,人口密集的山東、河南將成為減排的重點,就此制定相應的政策就應該能夠保證減排目標的實現。

但是,以GDP和人口為依據進行的減排任務省級分解是難以達到預期效果的,究其原因有兩個方面。其一,就單個省份而言,其并不構成一個完整的經濟系統,本省生產的產品可能大都是被其他區域所消費。GDP較高的省份都位于東部地區,制造業發達,生產技術和勞動水平相對較高,技術升級難度較大,減排潛力有限;而生產效率相對落后,產業結構有待提升的省份,減排任務卻很低,恰恰是最具減排潛力的省份。其二,基于省份并非完整經濟系統的現實,將碳減排任務分解到省的層面,必然引發省級之間的競爭,這將導致發達省份在全面推行低碳經濟的同時,將高碳排產業遷移到減排責任較輕的省份,從而完成減排目標,或者以犧牲GDP的方式保證減排目標的實現。總體來看,如何對減排目標進行有效分解,現有的理論依據還略顯匱乏。

中國的碳減排應打破省級之間的有形壁壘,在多種區域層面形成協作,構建自組織減排系統

將國家的碳減排戰略目標分解到具體的區域加以實現,可行的理論依據在于,必須將目標建立在一個將人口、資源和環境協調在一起的有機區域系統中,這個系統要涵蓋第一、第二和第三產業,并且比重合理,城市布局均衡,區域內部貿易流通順暢,能夠基本形成一個區域自組織能源循環系統。顯然,單靠一個省份是很難實現上述目標的,突破省際之間的有形壁壘是實現碳減排目標的可行途徑,具體而言可以通過“經線整合”、“緯線整合”與“都市圈整合”三種模式加以實現。

1、“經線整合”。我國東部沿海地區經濟發達,城市化和工業化水平較高,產業結構具有趨同性,產業集群較為普遍,集群升級帶來的產業鏈提升以及新興戰略性產業發展將會極大地提高該區域的能源消費結構,實現減排目標。另一方面,東部地區也是人口集聚區,通過優化城市布局,推進低碳生活方式,也必然在消費環節達到碳減排目標。中部地區礦產資源豐富,GDP中資源類產品的比重較大,并主要是由其他省份的工業來消化吸收,因此減排的潛力主要集中在非礦山開采類的工業領域和生活消費領域。西部地區地廣人稀,資源豐富,減排壓力較小,要防止碳強度高的產業過度遷入。

2、“緯線整合”。碳減排過程中不能回避的一個關鍵問題就是產業的遷移和轉型,要有序地形成產業的遷移和發展,就需要形成一個綜合不同梯度發展水平的復合經濟區域。因此以緯度進行區域劃分將全國分為北中南三個產業帶,實施區域內部統籌發展。以環渤海產業帶為龍頭,河北、山西為腹地,新疆、青海為后部,形成北部區域;以長三角為龍頭,山東、河南、安徽、江西、武漢為腹地,重慶、四川、西藏為后部,形成中部區域;以珠三角、港澳為龍頭,以廣西為腹地,云貴為后部,形成南部區域,上述三個大的區劃可以兼顧產業的協調與發展,有效的實施碳減排計劃。

無論“經線”還是“緯線”都涉及眾多的省份,要將碳減排落到操作層面,除了戰略層面的區域協調外,還可以立足小區域的都市圈劃分明確具體的任務,也更便于區域之間的協調,國家先后確立的川渝都市圈、武漢都市圈、京津冀都市圈、遼中南都市圈等十大都市圈,既可以作為區域能源結構優化的試點,也可以成為大區域碳減排的協調機構,確保碳減排目標的實現。

中國碳減排政策實施的關鍵在于地方政府之間的協調,這種協調是一種博弈下的均衡再造

我國的地方政府不僅是中央政府的地方機構,更是區域經濟的規劃者和實施者。縱觀中國的經濟轉型,地方政府作為政府和民眾之間的中間樞紐組織,已具有了越來越強的自主性和能動性,面對中國的碳減排問題時更是如此。碳減排對于具體企業而言,短時期內必然形成成本提升所帶來的收益下降,這勢必影響到當地的GDP增長與居民就業,因此地方政府必然在減排問題上存在顧慮。為了降低減排所對應的產業轉型成本,地方政府會采取產業外遷的策略,將減排壓力傳遞到GDP總量落后的區域;為在規定時限內完成減排任務,地方政府會采用限產、停產的方式實現目標。此外,部分省份之間產業結構雷同,產品結構相似,地方政府會采用觀望策略,獲得后發優勢,最大限度保障本區域經濟的發展。

因此,中國實現碳減排目標需要地方政府之間的協調,但這種協調不是單純的計劃實施與行政管制,而是立足于市場競爭和產業發展所體現出的博弈。在以往的經濟轉型過程中,地方政府已經在區域協調和分工過程中形成了動態的均衡態勢,不同省份在國內外的產業結構分工中擔當了不同的角色,在三大產業和行業分布中形成了較有競爭優勢的結構。隨著全球氣候變化和金融危機給全球經濟帶來的巨大影響,新一輪的產業升級和調整已經開始,也給地方政府帶來了新的發展契機,因此一輪新的博弈又將展開,如何圍繞經、緯和都市圈完成大區域范疇的產業優化和發展,這將更多依賴地方政府全局觀念下的產業政策和規劃銜接。