對于節(jié)能減排,中國給予了足夠的重視,也出臺了很多政策,但施行效果并 不很理想。在“十二五”開局之初,有必要做一些思考,是哪些因素阻礙了中國 在節(jié)能減排方面取得更大成效

目前,在世界范圍內(nèi)還很少有國家像中國一樣制定如此多支持低碳發(fā)展的政策。雖然這些政策取得了很大成功,但還是存 在很多障礙減弱了政策有效性。這些障礙包括地方利益與中央意志矛盾,部門利益與管理行政分割,市場激勵手段不足,全民 節(jié)能減排意識薄弱等。

地方利益與中央意志有矛盾

中國現(xiàn)有促進低碳發(fā)展的政策包括三個層面,即國家戰(zhàn)略、部門政策和地方實踐。戰(zhàn)略和政策主要是由中央政府部門負(fù)責(zé) 制定,地方政府負(fù)責(zé)實施和落實。而在中國現(xiàn)行的分權(quán)制度,特別是財政分權(quán)制度下,地方政府被要求對其地方經(jīng)濟發(fā)展負(fù)更 大的責(zé)任。所以,在低碳政策實施方面,一個很大的挑戰(zhàn)在于很多地方政府為了促進經(jīng)濟的快速發(fā)展,消極執(zhí)行或不執(zhí)行中央 的政策,甚至很多措施與投資方向與中央的指導(dǎo)原則相違背。

“十一五”以來,中央政府“節(jié)能優(yōu)先”和“科學(xué)發(fā)展”的導(dǎo)向已經(jīng)十分明確,但是大多數(shù)地方和企業(yè)并沒有給予足夠的重視, 有的甚至認(rèn)為減排會阻礙其經(jīng)濟發(fā)展。目前,對地方政府官政績的評估主要還是以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展作為考核指標(biāo),而不是低碳 政策的執(zhí)行效力。為了刺激經(jīng)濟增長、維持地方的高財政收入,很多在高能耗行業(yè),特別是火電廠、鋼鐵、水泥等高收益行業(yè) 的低碳政策的執(zhí)行受到了阻礙。甚至出現(xiàn)了一些地方政府直接干預(yù)環(huán)境和安全執(zhí)法的現(xiàn)象。因此,中央政府在制定政策時應(yīng)該 考慮到如何激勵地方政府執(zhí)行。

以煤礦為例。盡管中央政府在很多場合都明確強調(diào)要加強資源管理,關(guān)閉小煤礦。但實際執(zhí)行效果并不理想。據(jù)統(tǒng)計,中 國目前共有 28000 個煤礦,其中只有 2000 個是國有的,其生產(chǎn)量占中國煤炭生產(chǎn)總量的 65%,其余 26000 個煤礦則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或個 人所有。據(jù)調(diào)查,國有煤礦的礦井回采率平均為 45%,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個體煤礦的回采率僅為 15% ~ 20%。

小煤礦的低效率和安全隱患是客觀存在的,但地方政府也有自己的難處。例如,在湖南產(chǎn)煤大市婁底,有 1400 多家小煤窯, 一旦關(guān)閉,至少 40% 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連工資都無法發(fā)放。

因此,中央政府在制定政策需要綜合考慮,在多方面拿捏好平衡,至少要解決當(dāng)?shù)氐纳媶栴},否則,再好的政策,也很 難執(zhí)行下去。

部門利益沖突 檢測監(jiān)督不到位

由于部門利益沖突,導(dǎo)致不同政府部門出臺相互矛盾的政策,這在中國不是鮮見的現(xiàn)象。

目前,中國能源領(lǐng)域有四部單行法,即《煤炭法》(1996)、《電力法》(1995)、《節(jié)約能源法》(1997,2007 年修訂) 和《可再生能源法》(2005)。這四部法出臺于不同的時代背景,由不同的部門制定,彼此割裂,甚至有些條款對立。其中, 《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》立法初衷較一致,而《電力法》和《煤炭法》可能由于制定時間較早,并不含有節(jié)能 減排的相關(guān)內(nèi)容,其中許多條款保護企業(yè)利益色彩濃重,甚至與促進能源安全生產(chǎn)、能源市場化改革以及可再生能源發(fā)展 等內(nèi)容形成沖突。我們承認(rèn)因為制定時間的因素,這兩部法會存在一些局限性,但有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)實際的發(fā)展情況及時 組織調(diào)整修訂。

監(jiān)測和統(tǒng)計信息是決策、管理和執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)。中國尚未建立科學(xué)統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計指標(biāo)的監(jiān)測體系和考核體系,國 家級和地方級監(jiān)測系統(tǒng)處于脫節(jié)狀態(tài)。由于支持決策的定量信息十分缺乏,現(xiàn)有的監(jiān)測和統(tǒng)計能力成為政策績效有效反饋和監(jiān)督的重要障礙,大大削弱了政策的執(zhí)行力度。目前,全國共有能源節(jié)約監(jiān)測(技術(shù)服務(wù))中心 145 個,絕大部分受政府委托 開展節(jié)能執(zhí)法監(jiān)督和監(jiān)測,但在人員、預(yù)算、技術(shù)、設(shè)備、操作規(guī)范、信息收集和傳遞等許多方面都存在不足。目前,中國 的節(jié)能統(tǒng)計體系十分不健全,數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和及時性都很差。

此外,監(jiān)察和執(zhí)法機構(gòu)能力建設(shè)落后也導(dǎo)致政策難以落實。

過于依賴行政手段 市場手段采用不足

目前,中國推動低碳發(fā)展主要依靠行政手段或者指令性控制手段。行政手段由于其固有的直接性、強制性和高效性以及 易監(jiān)督等特性,曾經(jīng)在環(huán)境管理、節(jié)能減排等方面發(fā)揮重要作用,但隨著市場經(jīng)濟和社會民主的發(fā)展,其高成本以及激勵機 制缺乏等局限性也日益顯現(xiàn)。

在行政強制下,國家意愿很難轉(zhuǎn)化為地方和企業(yè)的自覺行動。以節(jié)能減排為例,為了實現(xiàn)“十一五”減排目標(biāo),中央通 過將節(jié)能減排績效與地方政府考核掛鉤來約束地方政府,地方政府也用同樣的方式來約束重點企業(yè)。但是,由于地方高耗能 企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模與地方財政收入直接掛鉤,又缺少相應(yīng)的落后產(chǎn)能退出機制,企業(yè)和地方政府節(jié)能減排的動力非常不足,出 現(xiàn)了“數(shù)字節(jié)能”和“數(shù)字減排”的現(xiàn)象。

利用市場手段來推動低碳發(fā)展的長效機制在中國尚處于起步階段,此外,推動節(jié)能減碳的價格機制和財稅機制也還不完 善。目前,中國內(nèi)地的能源、資源價格并不能夠完全反映資源稀缺程度和市場供求狀況:石油、煤炭價格反映不了真實的市 場供求,可再生能源(包括新能源)發(fā)電的電價與煤、天然氣等傳統(tǒng)能源發(fā)電的電價差別不明顯,節(jié)能產(chǎn)品與非節(jié)能產(chǎn)品價 格倒掛等等這些因素都極大地限制了市場基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。

與發(fā)達(dá)國家相比,中國還缺乏有效的稅收調(diào)節(jié)手段,在節(jié)能減碳方面的直接補貼也不足,一般家庭對節(jié)能產(chǎn)品選擇的熱 情不高。

節(jié)能減碳意識薄弱 配套政策不足

當(dāng)下,無論是企業(yè)、居民還是地方領(lǐng)導(dǎo),對節(jié)能減排的重要性和意義的認(rèn)識仍然不足。雖然近幾年,整個社會的節(jié)能減 碳意識已經(jīng)有了很大提高,但大多數(shù)地方和企業(yè)對節(jié)能降耗的長期性、緊迫性認(rèn)識仍然不足,在發(fā)展思路上還存在重開發(fā)、 輕節(jié)約,重速度、輕效益的傾向。雖然一些省市表現(xiàn)出了對低碳經(jīng)濟的熱情,但是,地方政府和決策者的興奮點其實是在于 低碳示范區(qū)背后項目開發(fā)的潛力。

在實際中,低碳政策涉及到電、煤、電器、住房、農(nóng)資、土地等多個方面,與居民生活息息相關(guān)。有些政策的調(diào)整會影 響到部分居民生活必需品價格的變化,進而影響民眾生活。尤其是低收入群體,他們的經(jīng)濟承受力更為脆弱,抵御風(fēng)險的能 力更差,無論是電費的調(diào)整還是供暖費的上漲,對他們都是不小的壓力。所以,政府在制定一部分鼓勵節(jié)能減排政策的同時, 要考慮到民眾的實際承受能力,制定好配套政策。

最后還要提一提信息暢通問題。中國由于缺乏科學(xué)系統(tǒng)的信息公開制度,信息不透明嚴(yán)重阻礙了公眾對各項政策的參與。 由于政府對政策的宣傳解釋不足,公眾對政策的認(rèn)知、認(rèn)同、接受和參與程度都非常低,這不僅大大影響了政策的執(zhí)行效果, 也大大制約了公眾對政策反饋和評估機制的建立。由于公眾參與的途徑極為有限,公眾參與的激勵機制嚴(yán)重不足等因素,公 眾對節(jié)能減排政策的參與十分被動,積極性也不高。