在低碳政策實施方面，其中一個最主要的挑戰(zhàn)在于很多地方政府為了促進經(jīng)濟的快速發(fā)展，其不少措施和投資與中央指導(dǎo)原則相違背。

理想的低碳經(jīng)濟是一種可以最大限度提高碳生產(chǎn)力，提高適應(yīng)氣候變化的能力，盡可能地減緩氣候變化的負(fù)面影響，提高人類發(fā)展水平，同時兼顧代際公平和代內(nèi)公平，從而使社會經(jīng)濟沿著可持續(xù)發(fā)展的路徑前進的經(jīng)濟形態(tài)。發(fā)展低碳經(jīng)濟的最終目標(biāo)是提高人類發(fā)展水平和促進可持續(xù)發(fā)展。

目前，在世界范圍內(nèi)還很少有國家可以像中國一樣制定如此多支持低碳發(fā)展的政策。這部分政策取得了很大成功，但還存在很多障礙減弱了政策有效性，包括地方利益和中央意志矛盾、部門利益和管理行政分割、地方制度不完善、監(jiān)測和監(jiān)督薄弱等。除非采取強有力的手段，否則這部分政策只能停留在部分有效的層面上。

地方利益和中央意志矛盾

中國現(xiàn)有促進低碳經(jīng)濟和社會的政策包括三個層面，即國家戰(zhàn)略、部門政策和地方實踐。戰(zhàn)略和政策主要是由中央政府部門負(fù)責(zé)制定，這些部門主管建立節(jié)約能源、提高能效以及推進低碳消費的寬泛原則。而在中國的現(xiàn)行分權(quán)制度下，特別是財政分權(quán)下，地方政府被要求對地方經(jīng)濟發(fā)展負(fù)上更大的責(zé)任。政策的最后落實主要由地方政府負(fù)責(zé)，同時地方政府也必須保證當(dāng)?shù)氐吞及l(fā)展戰(zhàn)略與中央政府政策的高度一致性。但在低碳政策實施方面，其中一個最主要的挑戰(zhàn)在于很多地方政府為了促進經(jīng)濟的快速發(fā)展，其不少措施和投資與中央指導(dǎo)原則相違背。

“十一五”以來，中央政府“節(jié)能優(yōu)先”和“科學(xué)發(fā)展”的導(dǎo)向已經(jīng)十分明確，但仍有不少地方和企業(yè)對中央的指令置若罔聞，認(rèn)為減排會阻礙其經(jīng)濟發(fā)展。目前他們的政績評估主要還是基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，而不是低碳政策的執(zhí)行。為了刺激經(jīng)濟增長、維持地方的高財政收入，很多高能耗、高收益領(lǐng)域，特別是火電廠、鋼鐵水泥行業(yè)，低碳政策執(zhí)行都受到了阻礙，甚至存在一些地方政府直接干預(yù)環(huán)境和安全法律執(zhí)法的案件。因此，中央政府在政策制定時應(yīng)該考慮到政策執(zhí)行的激勵。

在一些主要創(chuàng)收及就業(yè)來源來自小煤礦的地區(qū)，也出現(xiàn)了地方利益和中央利益的明顯沖突。中國共有28 000 個煤礦，但只有2000 個是國有，產(chǎn)量占國內(nèi)總產(chǎn)量的65%；其余26 000 個煤礦則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或個人所有，他們的擴張引發(fā)了生產(chǎn)安全問題及煤炭資源利用效率低下的問題。據(jù)調(diào)查，中國國有煤礦的礦井回采率平均為45%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個體煤礦的回采率僅為15%-20%。盡管中央政府在很多場合都明確強調(diào)要提高資源管理，關(guān)閉小煤礦，但現(xiàn)實中實現(xiàn)起來非常困難，其主要困境在于如何規(guī)范管理又不會對生計就業(yè)造成很大負(fù)面影響。例如在湖南產(chǎn)煤大市婁底，有1400 多家小煤窯，一旦關(guān)閉，至少40%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連工資都無法發(fā)放。

過于依賴行政手段

目前，中國主要推動低碳經(jīng)濟和社會的戰(zhàn)略和政策大多是利用行政手段或者指令性控制手段來推行的。行政手段由于其固有的直接性、強制性和高效性以及易監(jiān)督，曾經(jīng)對中國環(huán)境管理、節(jié)能和提高能效等各個方面發(fā)揮重要作用，但在市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程中，由于高成本及缺乏激勵，其局限性也日益顯現(xiàn)。因此，國家意愿很難轉(zhuǎn)化為地方和企業(yè)的自覺行動。以節(jié)能減排為例，為了實現(xiàn)“十一五”減排目標(biāo)，中央通過節(jié)能減排績效與地方政府考核掛鉤來約束地方政府，地方政府用同樣的方式約束重點企業(yè)。但由于地方高耗能企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模與地方財政收入直接掛鉤，又缺少相應(yīng)的落后產(chǎn)能退出機制，企業(yè)和地方政府節(jié)能減排的激勵都非常不足，“數(shù)字節(jié)能”和“數(shù)字減排”的隱患非常突出。

并且，中國眾多的法規(guī)只提供了執(zhí)法的框架，缺乏實施細(xì)則，而不同部門之間的權(quán)力分割，往往導(dǎo)致各個部門間政策法令之間相互矛盾，從而使得執(zhí)行復(fù)雜化。

中國利用市場手段來建立推動經(jīng)濟低碳發(fā)展的長效機制尚處于起步階段，相關(guān)價格機制和財稅機制尚不完善。與發(fā)達(dá)國家相比，中國還缺乏有效的稅收調(diào)節(jié)手段，對節(jié)能減碳的直接補貼也相對較少，環(huán)境稅、燃油稅的開征仍然處于探討和初步實踐階段，力度明顯不足。在對節(jié)能減碳產(chǎn)品的補貼方面，例如家庭采用高于國家標(biāo)準(zhǔn)的保溫材料、高效空調(diào)設(shè)施、門窗、節(jié)能家電、太陽能采暖和供熱水等降低建筑物能耗措施等，與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距。

檢測監(jiān)督不到位

監(jiān)測和統(tǒng)計信息是決策、管理和執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)。由于缺乏規(guī)劃和明確的需求以及管理上的不規(guī)范，中國的節(jié)能統(tǒng)計體系十分不健全，國家級和地方級監(jiān)測系統(tǒng)處于脫節(jié)的狀態(tài)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和及時性很差。現(xiàn)有監(jiān)測和統(tǒng)計能力成為政策績效有效反饋和監(jiān)督的重要障礙，大大削弱政策的執(zhí)行力度。中國節(jié)能統(tǒng)計主要包括規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，尚未建立起第一產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)能耗統(tǒng)計體系；統(tǒng)計對象也僅有常規(guī)能源，缺乏對新能源以及可再生能源品種統(tǒng)計；統(tǒng)計指標(biāo)缺乏地區(qū)能源消費總量的調(diào)入調(diào)出、能源利用效率和綜合利用等重要指標(biāo)。

監(jiān)察和執(zhí)法機構(gòu)能力建設(shè)落后導(dǎo)致政策難以落實。中國現(xiàn)有基層(省、市)節(jié)能執(zhí)法機構(gòu)多數(shù)在原節(jié)能監(jiān)測機構(gòu)基礎(chǔ)上通過職能調(diào)整、體制轉(zhuǎn)變或者機構(gòu)改革等方式建立。由于沒有得到國家立法層面的明確授權(quán)，節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法部門無法有效履行節(jié)能監(jiān)察和執(zhí)法工作，執(zhí)法不力和執(zhí)法軟弱現(xiàn)象十分嚴(yán)重。另外，由于地方經(jīng)濟實力和節(jié)能意識參差不齊，執(zhí)法機構(gòu)人員編制和資金不到位的現(xiàn)象十分突出，一些機構(gòu)由于無法得到地方財政扶持不得不自收自支。

配套政策缺乏

低碳政策涉及到電、煤、電器、住房、農(nóng)資、土地等各個方面，與居民生計和生活息息相關(guān)，由政策導(dǎo)致價格變化和產(chǎn)權(quán)變化會對低收入居民生計和生活產(chǎn)生舉足輕重的影響。由于低收入群體的經(jīng)濟承受力更為脆弱，抵御風(fēng)險的能力更差，每增加幾元錢的生活開支，都會引起他們生活水平的降低(例如影響用電、采暖等等)，擠占其他生活必需品的消費量和開支。但是，中國現(xiàn)有低碳政策在制定過程中，由于各大利益集團具有強大博弈能力，普通民眾，尤其是低收入群體的意愿難以得到充分體現(xiàn)，配套政策往往不到位。

另一方面，在低碳政策促進落后產(chǎn)能淘汰和退耕還林的過程中(例如淘汰“十五小”)，由于沒有妥善安置落后產(chǎn)能釋放出的勞動力，解決退耕戶的生計問題，現(xiàn)有政策也帶來了一系列的社會問題。當(dāng)?shù)吞颊呤窃谶@種方式下被執(zhí)行時，就會失去很多可以從技術(shù)進步以及其他收入途徑產(chǎn)生的利益。

(作者為北大縱橫管理咨詢公司合伙人)