編者按

“十二五”是我國環保事業充滿希望的5年，也是攻堅克難的關鍵時期。環境保護部部長周生賢在不久前召開的2011年全國環境保護工作會議上發表講話時指出，做好環保工作具有許多有利條件，也面臨不少嚴峻挑戰:一是治污減排的壓力繼續加大；二是環境質量改善的壓力繼續加大；三是防范環境風險的壓力繼續加大；四是應對全球環境問題的壓力繼續加大。我們想了解:這些壓力體現在哪些方面？為什么壓力會越來越大？壓力加大會產生什么后果？怎么去解決？應該從哪些方面進行突破？對此，本版特邀環境保護部環境與經濟政策研究中心的專家學者針對這些重要問題及時做出解讀，并提出一些應對措施，以饗讀者。

“十一五”5年來，我國污染減排工作取得了積極進展:二氧化硫減排目標提前一年實現，化學需氧量減排目標提前半年實現，環境保護優化經濟發展的綜合作用日益顯現。展望“十二五”，中國的污染減排將走向何方？認清污染減排形勢、分析壓力、推動工作成為當前亟待解決的問題。未來，我國工業化、城鎮化將快速發展，經濟總量仍將保持高速增長，能源資源消耗還要增加，環境容量有限的基本國情不會改變。同時，減排指標在增加、減排潛力在減小，我們在消化增量的同時還要持續削減存量，因此污染減排的任務十分艱巨。

“十二五”污染減排面臨的主要壓力

■閱讀提示

發展階段決定了減排壓力將持續加大；結構減排措施面臨的阻力可能增大；環境保護的嚴峻形勢加大了減排的壓力；減排新領域的擴展增加了減排壓力。

“十二五”期間，我國將深入推進污染減排，全面啟動縣縣建設污水處理廠工程，加快垃圾處理設施建設；啟動燃煤電廠脫硝，嚴格控制機動車尾氣排放；落實減排目標責任制。在污染減排指標方面，將進一步擴展和延伸減排領域，根據第一次污染源普查的成果，適當地增加主要污染物總量控制的指標種類。同時，把農業面源污染防治包含在內。

隨著減排領域的擴展和延伸，“十二五”期間減排壓力將持續增大，主要表現在以下方面:一是發展階段決定了減排壓力將持續加大。目前我國正處在工業化、城市化進一步推進、消費水平不斷升級的階段，由此給污染減排帶來巨大壓力。雖然國家在大力提倡綠色發展、低碳發展，但傳統發展模式的慣性還很強，重化工模式的路徑依賴還很嚴重，能源消耗還很高。有數據顯示，2009年我國人均能耗為2297千克標準煤，人均能耗的增長率由1973年~1990年的0.23％增加到了1991年~2007年的0.46％。由于消費升級，房地產、汽車等行業將急劇發展，這些行業會直接拉動以重化工為主的其他相關產業的高速發展，將給污染減排帶來巨大壓力。

二是結構減排措施面臨的阻力可能增大。“十二五”期間的減排方式，要從“十一五”期間的以工程減排為主轉變到以結構減排為主。推行結構減排，從源頭控制污染的角度來看無疑是行之有效的，但一地的產業結構深受資源稟賦、產業發展階段等因素影響，調結構影響的面很廣，很容易遭到抵觸，來自經濟發展方面的抵觸力量也可能猛烈。因此，結構減排面臨著前所未有的壓力。

三是環境惡化趨勢加劇加大了減排的壓力。“十一五”期間，大力推行污染減排不僅加強了在全國范圍內對污染物的控制，也對廣大群眾進行了環境宣傳教育，群眾對污染減排的認識不斷加深。但是，隨著污染減排目標任務不斷完成，群眾對改善環境質量的要求越來越高，但目前一些地方影響群眾生活的陰霾天氣、城市揚塵等環境問題還十分嚴重，地下水、重金屬等新型污染事件不斷出現，對今后的污染減排將產生巨大壓力。

四是減排新領域的擴展增加了減排壓力。環境保護“十二五”規劃初步確定了新增污染物控制目標，同時將農業環保納入減排范圍，新的減排指標壓力不亞于以前的化學需氧量和二氧化硫減排壓力。同時，農業污染治理歷來就是環境保護的難點領域，加上我國農業發展呈現分散、規模小的現狀，點多面廣，減排能否有效解決農業污染問題還存在大量不確定因素。

壓力繼續加大的幾個重要原因

■閱讀提示

我國污染減排壓力不斷增大，原因來自于各領域。其中，主要原因是:“十二五”經濟高速發展將加大減排壓力；環保部門的綜合協調能力欠缺，減排工作壓力不斷增加。

我國目前正處于工業化和城市化雙高速發展階段，污染減排的壓力來自各領域，其中，主要原因如下:

“十二五”經濟高速發展將加大減排壓力。“十一五”期間，污染減排取得較好的成效，與國際金融危機暴發導致大量企業停產、轉產，客觀上存在一定的聯系，可以說這是一種被動的結構減排。最新的經濟數據顯示，2010年我國GDP保持了10.3％的高速增長，一系列振興經濟的規劃正在實施。因此，“十二五”期間，我國經濟回升的勢頭會更加強勁，產能釋放會更加明顯，污染物產生量會增加，甚至一些已淘汰的落后產能、設備和污染企業可能會死灰復燃，從而對減排工作形成巨大的外部壓力。

環保部門的綜合協調能力欠缺，減排工作壓力不斷增加。污染減排作為國務院“十二五”期間一項重要工作，涉及方方面面，環保部門作為減排的協調牽頭部門責任重大，但權力相對較小。特別是在“十二五”期間，不僅新增了減排指標，還將減排工作擴展到了農業污染領域，最關鍵的是要通過結構調整來推動減排，工作難度急劇增加。與“十一五”相比，環保部門將要協調更多的部門和行業，如住建、水務、農業、發改、工信等部門。與這些傳統的強勢部門相比，環保部門的綜合協調能力還相差較遠。據了解，在“十一五”減排中，各地方環保部門普遍認為自身的工作任務與能力極為不匹配，責任大而能力弱，工作壓力非常大。

大力推動污染減排全面提高生態文明水平

■閱讀提示

要尊重市場經濟規律，合理運用環保手段；大力推動管理減排，深挖減排潛力；理順管理體制，合理協調各方力量；創新考核機制，注重激勵手段的運用；抓住機遇，全力推動環保工作向更深層次發展。

黨的十七屆五中全會提出要提高生態文明水平，而污染減排是提高生態文明水平的重要組成部分。“十二五”是污染減排的重要階段。當前，我們應該認清壓力，找準問題，做好準備，打好“十二五”的開局戰。

一是要尊重市場經濟規律，合理運用環保手段。工程減排在“十一五”期間已經發揮了重大作用，未來其減排的空間已經很小。因此，在減排的具體措施上，我們要更加注重結構減排。調結構是一項非常復雜的系統工程，通過環保的手段促進結構轉型，必須充分尊重市場經濟規律，在運用結構減排手段時應充分考慮市場的可接受程度，要與其他經濟調節手段相協調。要處理好減排任務執行的強制性原則和市場調節手段的靈活性原則之間的關系。

二是要大力推動管理減排，深挖減排潛力。環境保護部部長周生賢曾提出減排工作不能“刀槍入庫、放馬南山”。“十一五”期間，工程減排已經給減排工作奠定了堅實的基礎，當前，我們要進一步強化和推動減排工作走向深入。污染減排任重道遠，對于“十一五”期間存在問題的工程減排措施，我們應加強管理、強化整改，深度挖掘減排的實際潛力。

三是要理順管理體制，合理協調各方力量。污染減排是國家的一項重大綜合決策，推動決策的執行需要各部門的積極協調和配合。在目前階段，環保部門承擔著牽頭推動的職責，這對于環保部門來說既是機遇也是挑戰。機遇在于，通過推動污染減排工作的開展，使環保部門可以進一步理順部門關系，促進環境保護綜合協調能力的增強。挑戰在于，關系理不順將使環保部門承擔更大的責任和事權，真正的協調能力并未得到提高，環保工作的開展也會陷于被動狀態。

四是創新考核機制，注重激勵手段的運用。“十一五”期間，通過減排指標分配、任務落實，在各地政府的大力推動下，污染減排取得了較好成績。“十二五”期間，我們應該在堅持過去好的經驗基礎上，進一步強化考核機制，特別應該注重一些激勵手段的運用，對減排任務完成得好的地方加強鼓勵。

五是抓住機遇，全力推動環保工作向更深層次發展。通過“十一五”減排工作的推進，全國環保基礎能力得到了較大的提升，環保工作得到了有效推動，特別是在各地方政府的大力支持下，環保工作取得了前所未有的成就。“十二五”期間，環保部門應該緊抓機遇，進一步理順各部門的環保職責，加強環保能力建設，以污染減排為抓手，促進經濟轉型和環保工作有力開展。

展望“十二五”的污染減排，我們應該有充分的信心，通過建立各項體制機制，合理分配任務，有效使用手段，進一步控制主要污染物排放，以結構減排為抓手，促進經濟發展方式轉型，推動環境質量全面改善。

作者單位:環境保護部環境與經濟政策研究中心