如果節(jié)能減碳目標(biāo)過低的話，例如設(shè)定為16%，不僅會大大地削弱中央政府的權(quán)威，也會進一步鼓勵地方在重大國計民生的問題上與國家討價還價

全國兩會臨近，“十二五”期間的節(jié)能目標(biāo)，再次成為關(guān)注焦點。目前北京、天津、重慶等地較早公布了2011年的節(jié)能指標(biāo)，更多地區(qū)則表示將“全面完成國家下達的節(jié)能減排任務(wù)”，但并未給出具體的節(jié)能目標(biāo)。

有關(guān)“十二五”規(guī)劃中節(jié)能目標(biāo)的高低，目前產(chǎn)生了一些爭議。

國家發(fā)改委日前總結(jié)說，“十一五”節(jié)能減排成效顯著，單位GDP能耗下降19%。但現(xiàn)在有一種思潮，制定“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)時，20%這個目標(biāo)太高，目標(biāo)要低一些，要將節(jié)能目標(biāo)和碳強度目標(biāo)合二為一。

有些地方官員認(rèn)為，節(jié)能減碳的高目標(biāo)阻礙了中國地方經(jīng)濟的發(fā)展，認(rèn)為沒有約束性的指標(biāo)也能推動節(jié)能減排。這種思潮提醒我們對“十一五”節(jié)能減碳的努力給出總結(jié)和反思。

20%的節(jié)能目標(biāo)高不高？

在“十二五”的節(jié)能減碳目標(biāo)上，中央與地方的博弈受人關(guān)注。如果節(jié)能減碳目標(biāo)過低的話，例如設(shè)定為16%，不僅會大大削弱中央政府的權(quán)威，也會進一步鼓勵地方在重大國計民生的問題上進一步與國家討價還價。

在各省(市、區(qū))的《政府工作報告》中，紛紛提出了2011年經(jīng)濟社會發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)。大部分省區(qū)的GDP增幅都很高，GDP增幅明顯地呈現(xiàn)出東部低，中部高，西部更高的特征。

雖然一些地方提出2011年的萬元產(chǎn)值能耗下降為3.5%(五年節(jié)能目標(biāo)為16%左右)，個別省市為4%(五年節(jié)能目標(biāo)為18%)，但大多數(shù)地方津津樂道的仍然是GDP的高指標(biāo)。

一位專家調(diào)查各地規(guī)劃時發(fā)現(xiàn)，“十二五”各省規(guī)劃GDP平均增速12%左右，大大高于全國7%左右的增速，但卻無人提議高的節(jié)能減碳指標(biāo)。“偏好GDP”的想法仍占據(jù)主導(dǎo)地位，視節(jié)能減碳是一種負擔(dān)，既無助于GDP的增長，還吃力不討好。

中央有關(guān)部門要求地方克服單純追求GDP增長的想法，重新設(shè)定GDP增速。各地區(qū)可以根據(jù)本地的特點和經(jīng)濟發(fā)展的需要制定出經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，但必須在滿足有法律約束力的高目標(biāo)(例如20%)的基礎(chǔ)上做出。

換句話說，應(yīng)在貫徹執(zhí)行并且確定完成約束性的高目標(biāo)(例如20%)的條件上，而不是無目標(biāo)或根據(jù)低目標(biāo)(例如小于18%)，制定GDP經(jīng)濟增長速度。

在高目標(biāo)的約束下，GDP增長速度能高則高，不能高則低，這才是可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃之道。
　　
節(jié)能和減碳指標(biāo)可以約束地方的單純追求GDP高增長的沖動。在地區(qū)目標(biāo)的分解上，節(jié)能減碳目標(biāo)應(yīng)遵循東部高，中部次之，西部適中的辦法。

在“十一五”中缺失的部門指標(biāo)分解應(yīng)在“十二五”得以實現(xiàn)。在長效機制的建立上，通過公眾的參與和推動，逐步將中央的強制性要求轉(zhuǎn)變成地方政府自身的要求。約束性的地方指標(biāo)不能低于中央的指導(dǎo)性指標(biāo)。

“十二五”節(jié)能比起“十一五”更有利

2006年3月的全國人大代表大會上提出能源強度在“十一五”規(guī)劃中下降20%左右的目標(biāo)，如果將20%的目標(biāo)按年度目標(biāo)分配，年下降率應(yīng)為4.4%。由于政策的滯后效應(yīng)，2006年度節(jié)能目標(biāo)只達到了2.74%，2007和2008年是正常經(jīng)濟年，年度節(jié)能率分別達到5.0%和5.2%，比預(yù)期的4.4%要高許多。[page]

2008年底爆發(fā)的全球金融危機對經(jīng)濟增長和節(jié)能目標(biāo)的實施沖擊非常大，該年度節(jié)能率只達到3.61%。目前2010年節(jié)能率尚未公布，我們假設(shè)該年度達到3%。

在中央政府4萬億投資帶動下，地方在拉動經(jīng)濟增長的十幾萬億投資中，相當(dāng)多的投資投到高耗能部門。如果沒有高耗能的過度投資所引起的能源過度消費，2010年達到4.5%的年度節(jié)能目標(biāo)是可能的。

如果“十二五”期間中國經(jīng)濟正常發(fā)展的話，“十一五”期間出臺的各種節(jié)能減排措施進一步完善落實，并在“十二五”期間陸續(xù)推出更有力的市場機制和激勵措施(價格、稅收、碳市場、獎勵、碳稅等)，“十二五”達到能源強度下降20%左右的節(jié)能目標(biāo)是有保證的。

高能源強度的2005年作為節(jié)能的基準(zhǔn)年，為今后五年規(guī)劃提供了更多節(jié)能的空間。

“十五”的能耗強度節(jié)能率為負數(shù)，即2005年比2000年能源強度上升1.8%。但即使這樣，從1990~2005年的15年間，能源強度仍下降47%。2005年能耗強度的高位也暗示著“十二五”和“十三五”的節(jié)能率能夠下降得比較快，2005~2020年的第二個15年間有可能達到前15年(1990~2005)同樣程度的節(jié)能率，甚至超過。

尤其值得注意的是，“十二五”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)節(jié)能空間的潛力很大。

“十一五”的結(jié)構(gòu)節(jié)能和技術(shù)節(jié)能之比重變化是依據(jù)目前可以獲得的有關(guān)數(shù)據(jù)和資料進行估算的，盡管數(shù)據(jù)不全，主要的結(jié)論仍是可信的。

有關(guān)研究結(jié)論指出，在2020年以前，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化的節(jié)能量比重可達到60%，技術(shù)節(jié)能量只占40%。2020年以后，技術(shù)節(jié)能量可上升至50%或更高。

“十二五”將調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)作為重點，顯然經(jīng)濟結(jié)構(gòu)節(jié)能將會做出舉足輕重的貢獻。

20%的目標(biāo)一點也不高

按照中國1952~2009年期間能源強度的軌跡，1977年為峰值，前28年為能源強度“上升爬坡”階段。

在1978年后30多年里，中國改革開放，狠抓“節(jié)能優(yōu)先”的能源戰(zhàn)略，開展國際交流和貿(mào)易，能源強度迅速下降。

2002年以后，能源強度上升了，有些學(xué)者官員認(rèn)為是新的二次爬坡階段，保持經(jīng)濟增長的能源投入比例需要加大，這種提法造成了很大的困惑和誤導(dǎo)。很多政策制定者、研究人員和企業(yè)管理者認(rèn)為，既然處于爬坡階段，能源的過度消費就是不可避免的。

在2006年的“十一五”期間制定節(jié)能減排目標(biāo)時，持懷疑態(tài)度的人就認(rèn)為，20%的節(jié)能目標(biāo)是違反經(jīng)濟規(guī)律的，很難達到目標(biāo)，最后的數(shù)據(jù)也必然會弄虛作假等等。這種誤導(dǎo)的延伸，表現(xiàn)在“十二五”要不要繼續(xù)貫徹實施高的節(jié)能減碳目標(biāo)上。

事實上，中國的能源與經(jīng)濟增長關(guān)系的爬坡階段和頂峰已經(jīng)過去了，現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律是，能源強度水平隨著經(jīng)濟的增長仍將進一步下降。在這種過程中會出現(xiàn)一些小的起伏，但從國內(nèi)外的發(fā)展軌跡來看，能源強度下降的趨勢仍將繼續(xù)。中國仍處于能源強度后發(fā)優(yōu)勢的階段。中國2007年的能源強度是發(fā)達國家的1.5至2.5倍，甚至比巴西和印度都高80%左右，是世界能源強度平均值的1.5倍。

假定中國能源強度15年后趕上發(fā)達國家2007年的平均值，中國能源強度每年需下降4.7%。中國經(jīng)濟發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢在今后15~20年內(nèi)仍將發(fā)揮巨大作用，加上技術(shù)發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，在今后15~20年內(nèi)，中國能源強度下降的潛力空間是很大的。

20%的高目標(biāo)其實一點也不高。

（作者為世界自然基金會全球氣候變化應(yīng)對計劃主任）