國務院發展研究中心的一項課題建議，中國應在“十二五”致力建立基于市場的節能減排新機制

最新一份政府工作報告于3月16日公布。國務院總理溫家寶表示：“十二五”單位GDP能耗降低目標為16％，單位GDP碳排放降低目標為17％——這意味著，在繼續提出節能目標的同時，降低碳排放強度也成為中國社會經濟發展一個新的約束性指標。

根據國家統計局發布的報告，中國過去五年單位GDP能耗累計下降19.06％，基本完成此前提出的20％目標。單從數字上看，“十二五”能耗強度下降目標比“十一五”少了足足4個百分點，難度似乎有所降低。但清華大學氣候政策中心在其撰寫的《2010中國低碳發展報告》中稱，中國已經挖掘了大量容易挖掘的節能潛力，特別是在“上大壓小”、淘汰落后產能等方面，今后的節能減排難度實際上加大了。

多位專家表示，“十一五”期間，中國在節能減排上過于依賴行政手段，減排成為一種負擔。節能目標“基本完成”的背后，是沉重的代價。很多高耗能、高排放企業被關閉；河北安平、河南林州等個別地區，甚至不惜采用拉閘限電或停止供暖等極端手段。

正因為此，國務院發展研究中心副主任劉世錦帶領的課題組提出：“十二五”應著重在減排指標設定與分配、任務實現方式，以及考核等方面建立新機制，在公平分配各省排放額度的基礎上，允許各省采取靈活多樣方式完成減排任務。

“這樣的方案，不只是為了實現節能減排目標，更是為了建立市場化的節能減排新機制，讓節能減排成為促進技術創新、發展方式轉變和經濟增長的新動力。”劉世錦說。

“十一五”問題所在

在劉世錦看來，過去五年節能減排難度較大，個別地方出現拉閘限電等現象，并不是因為指標過于嚴格，而在一定程度上是因為指標設定與分配、任務完成方式和考核等方面存在不足。

“十一五”期間，全國單位GDP能耗下降目標為20％，各省目標均大致按此水平設定。對此，劉世錦及其同事最新完成的“國內減排機制：基本框架設計”報告指出，這在公平性上容易引起爭議。一方面，一些經濟較發達地區完成節能減排指標相對輕松；另一方面，欠發達的中西部省份處于能耗強度上升的重化工業階段，節能減排和經濟發展的矛盾非常突出。

2010年，由于單位GDP能耗一度不降反升，寧夏屢次被國家發展改革委列入預警名單。但是，寧夏在節能減排上可謂下了大力氣，自治區政府要求完成節能降耗任務“不講條件、不講代價、不留后路、不折不扣”，并對工作措施不力、沒有完成任務的市、部門和國有企業領導班子實行“一票否決”。

官方數據顯示，寧夏最終完成了“十一五”單位GDP能耗下降20％的目標。但其中的艱辛，恐怕只有參與者最為清楚。

例如，石嘴山市的國電大武口發電廠始建于上世紀80年代，一度是寧夏最大的發電廠，其最早的四臺機組曾于2000年實現熱電聯產供熱改造，但在2010年全部被關停，為節能減排做出了不小的貢獻。

2011年2月，寧夏發展改革委副主任馬忠玉接受《中國投資》雜志專訪時道出了苦水：寧夏在節能減排問題上面臨窘境，產業結構高度依賴本地資源，且“十二五”時期重化工比重預計超過90％，這就決定了資源能源的加速消耗和污染排放的加速增加，而“十一五”期間寧夏該關停的企業基本已經實現關停，因此“十二五”形勢更為嚴峻。

此外，國務院發展研究中心課題組張永生研究員指出，一些地區，比如山西，之所以排放較高，很大程度上是為其他省份提供能源等產品所致，其排放如果完全占用本地額度，也不公平。

2010年9月，國家發展改革委副主任解振華在一次新聞發布會上說，“十一五”節能目標分解時考慮了各地發展情況，比如海南經濟總量低，只分配了12％，有些西部地區分配了15％，有些資源性的大省潛力比較大，確定為20％，最大的達到22％。但他承認，“十一五”節能指標分配還是“有些問題”，準備在“十二五”根據各地的資源稟賦、發展水平和技術上的能力。 [page]

“十二五”亟需變革

說起來，能耗強度指標和碳排放強度指標具有很強的相關性。在很大程度上，如果單位GDP能耗下降，也意味著單位GDP二氧化碳排放量下降。

鑒于“十一五”節能指標分配存在的問題，劉世錦及其同事提出一套新方案：首先根據“十二五”全國碳排放強度下降目標和預測的GDP數字，估算全國碳排放總額度；然后將這一額度劃分為“地區基本排放額度”和“行業排放額度”兩部分，分別按各省“人均GDP水平和人口數量”與“行業先進排放標準”，將碳排放額度公平分配給各省。

這里所指的“行業先進標準”，是以目前的“千家企業節能行動”為基礎，劃定1000家左右重點排放企業，用各行業先進水平的單位產量排放量為標準，確定全國“行業排放額度”，再行分配給各省的重點排放企業。這意味著，欠發達的中西部地區仍然可以發展高載能產業，但需要遵循先進標準。

根據這一方案，上海、北京、天津、浙江、廣東等人均GDP較高省份，在“十二五”期間的碳強度下降幅度要明顯高于全國17％的目標，而河北、山西、寧夏、四川、貴州等省份則低于全國目標。但即使像上海、北京等看起來減排任務較重的地區，其“十二五”分配的排放額度也要明顯高于其“十一五”實際排放量，而且沒有任何省份需要將碳排放的絕對量降下來。

科學合理的指標分配僅僅是第一步，接下來是如何完成指標。“十一五”期間，中國主要依賴行政手段實現節能減排，也因此受到一些批評。

劉世錦等人則建議，今后各省應該既可以通過減少“實際排放量”，也可以通過采取排放權交易與跨省減排合作等靈活方式來完成減排任務，從而實現減排資源在全國范圍內的優化配置。

在行政管理體系之下，邊際成本相對低的企業雖然容易達到減排要求，但通常不會主動多減排，因為這無法帶來利潤。在排放交易權這個體系之下，各企業擁有明確的排放指標，如果多減排，則可以在市場上出售獲得收益。

中國科學院廣州能源所能源戰略研究中心主任廖翠萍還對財新《新世紀》記者表示，在同一省份的不同區域內，也需要有制度設計，不搞“一刀切”。她舉例說，殼牌與中海油在廣東惠州市合資開發的南海石化項目，據說是國內最大的中外合資項目之一，那么惠州的能耗和排放都不可能降下來。因此，惠州是不是可以向別的區域拆借一些排放指標。

此前，天津排放權交易所、上海環境能源交易所和北京產權交易所已經高調表示涉足碳排放權交易，但并無實質性的交易項目產生。多個省份也紛紛提出要建立碳交易所，如廣東省發展改革委在上報國家發展改革委的國家低碳省試點工作實施方案中，即提出要建立和完善碳交易所。

不過，廣東省發展改革委有關人士接受財新《新世紀》記者采訪時稱，前述方案尚未得到批復。對于國務院發展研究中心課題組提出的建議，該人士稱：“目前還是一份建議，包括碳交易等制度設計，一切都得等國家層面的決策。”

據悉，國務院發展研究中心課題組正與國家發展改革委相關部門合作，以加快推動市場化減排新機制的建立。

劉世錦表示，制度設計有一個過程，他們提出的方案，既可以在全國層面實施，也可以先在一些試點省份實施。但他和同事們希望，即使“十二五”對“十一五”節能減排指標分解辦法不進行大的調整，也有必要改變現行考核辦法，允許各省通過靈活的減排方式來完成減排任務。