“制度設計存在重大缺陷，條例內容違反國際法基本原則。”3月25日，中國航空運輸協會市場部部長朱慶宇如此評價歐盟向進出歐盟的航班收取碳排放費的法案。

2008年歐盟表決通過將航空業納入歐盟碳排放交易體系(EUETS)的草案后，出現不少反對聲音，但向航空公司征收碳排放費的腳步并未因此停止。

3月8日，歐盟通過決議確定將從2012年1月1日起，歐盟航空業碳排放交易機制生效，有33家中國航空公司名列歐盟征收“碳費”名單之上。

隨后，中航協發表“嚴正聲明”，對歐盟的做法提起了抗議。

朱慶宇告訴《法治周末》，中航協已經和國航、東航、南航一起，參與了美國航協等對歐盟的訴訟。

據記者了解，2010年，美國航協已與美國航空、美聯航、大陸航空三大公司共同將歐盟告進歐盟法院，反對其向非歐盟航空公司強征碳排放費用的單邊行動，但訴訟并未終裁。

“發表聲明和參與訴訟，都是表明一種態度。”朱慶宇說。

此前，有媒體報道稱，中航協將攜幾大航空公司一起單獨起訴歐盟，朱慶宇予以否認。他說單獨起訴很復雜，此前中航協找專業人士評估過，結果可能得不償失。

早有抗議未果
　　
早在2009年年底，哥本哈根會議召開之時，中國民航局局長李家祥就已針對EUETS表態：“它應考慮到這樣一個事實，發達國家在100多年的工業化時間里有更多的碳排放，而發展中國家剛剛進入到開始發展的階段。因此，發達國家對氣候變化應承擔更多的責任。”

支持節能減排的同時，要求區別對待，是中國民航局的態度。

但在中國民航局此前兩次以民航局局長的名義致信歐委會，鄭重表明中方立場和嚴重關切，明確表明反對歐盟的這種單邊行動，并保留進一步采取必要反制措施的權利之后，歐盟關于向航空業征收碳排放費的方案最終仍舊出臺，并進入了執行倒計時。

歐盟3月8日通過的決議明確了以下數據：2012年的排放量上限被設定為2004年至2006年平均排放量的97%或2.13億噸二氧化碳；2013年民航業的排放量上限將被進一步減少至2004至2006年平均排放量的95%或2.09億噸二氧化碳。此后允許排放量逐年遞減。

相應的，2012年作為付費的“過渡期”，最高排放量的82.5%的配額是免費發放的，另15%需購買，剩下2.5%用來“支持新進入者”。

同時，歐盟要求各個航企今年3月底之前提交碳排放檢測報告，否則就無法享受免費排放配額。

“至于中國能從82.5%的配額中分得多少，要根據中國航企提交的碳排放監測數據結果。中國航企向歐盟提交數據后，歐盟還會派人來進行核實，最終數據和決定權還是由歐盟來定。”朱慶宇告訴記者，“如果航企此前沒有飛歐洲的航線，若此后開發歐洲航線，則無法獲得免費配額。”

關于碳排放量的計算問題，北京律師協會交通管理與運輸法律專業委員會副主任張起淮告訴記者，平均來說，一個航班上增加一杯水，需要增耗7杯油，相應的碳排放量也會增多。計算碳排放量的全球標準是統一的，但具體統計很困難。因為不同的飛行時段、不同航線、不同機型、航空器不同的新舊程度下，碳排放量都不一樣。歐盟最終如何抽樣進行碳排放量認定也不清楚，如果我們認為歐盟最終定的排放量不合理，也可以提出。

中國民航局節能減排辦公室的數據顯示，按照歐盟碳排放的征收方法，中國民航業僅

2012年一年將向歐盟支付約8億元人民幣，2020年超過30億元，9年累計支出約176億元。

也有國內民航業人士分析稱，中國飛往歐洲的航班每增加一班，一年將增加1500萬元人民幣的成本，一張國內到歐盟國家的機票將增加200元左右的費用。

歐盟的決定無疑將會給正在發展中的中國航空運輸業帶來很大的成本壓力。

在中國民航管理干部學院航空法專家董念清看來，歐盟此次征收碳排放費的影響可能不僅僅是增加航企的成本。

“如果歐盟的決議開始實施，歐盟會不會對一些運營標準作相應的要求，比如提出達到某種標準的航空器才能在歐盟起降。中國也在研制國產飛機，一旦歐盟后續提出進一步的標準要求，對我們很不利。”董念清說。[page]

有違國際法規定

中航協此次發表的聲明中反復提到了《聯合國氣候變化框架公約》中的“共同但有區別責任”原則。

“在節能減排中，發展中國家主要是協助作用，不承擔實質性的減排任務。歐盟的做法，實際上是違背了氣候變化框架公約的這一原則。”專門提供碳減排交易專業法律服務的律師周亞成告訴《法治周末》。

中航協和國內幾家航空公司反對歐盟的決議，很大程度上也是認為歐盟的做法違背了“共同但有區別責任”原則。

國航的新聞發言人朱梅對《法治周末》說，發達國家前些年排放的溫室氣體導致的后果，卻讓發展中國家買單，這是不合理的。

董念清認為，歐盟的做法也違背了《國際民用航空公約》(即《芝加哥公約》)的規定。

“該公約規定，運營條件若發生改變，必須在國家之間達成協定后方可執行。此次歐盟的決議實際上是在現有的航空運營規則下額外增加了一種新的運營標準，必須進行雙邊或多邊談判。”董念清說。

在董念清看來，歐盟的做法從某種程度上來說也侵犯了別國的主權。因為一個國家的飛機飛到歐盟，還會經過第三國家的領空，現在的方案規定，在歐盟降落的飛機全程的碳排放費都要繳納給歐盟，實際上是擴大了其管轄權，侵犯了別國主權。

抗議結果不樂觀

盡管專家學者認為歐盟的做法有違國際法規定，但中航協和航企的抗議能否有所收效，并未可知。

朱慶宇告訴《法治周末》，對歐盟的決議，中航協的應對除了發表聲明，組織航企參與美航協的訴訟外，還包括督促政府出面予以協商。

不過，截至記者發稿前尚未聽到來自政府層面的公開聲音。

至于起訴的結果，受訪人士均不樂觀。他們認為，歐盟出臺一項法案也是經過反復論證的，即使是我們認為其決定違背了國際法的原則，但所站的角度不同，對法律的理解也不同。

董念清對《法治周末》說，歐盟出臺單邊決定已經不是第一次了，從以前的經驗來看，訴訟并不一定能達到預期的結果。2004年歐盟就旅客拒絕登機、航班取消、長時間延誤和自愿降艙等如何對旅客進行賠償的問題，制定了新的規則，規則覆蓋所有從歐盟締約成員國境內機場離港的旅客。

“這個規則也遭到了很多航空公司的強烈反對，特別是一些低成本航空公司。國際航協和歐洲低運價航空公司協會，都將歐盟訴至英格蘭和威爾士高等法院，案件隨后被提交到歐洲法院。然而，2006年1月，歐洲法院駁回了航空公司的上訴。”由于有這樣的先例，董念清對此次訴訟的前景并不樂觀。

企業層面，有媒體報道稱國航等航空公司要單獨對歐盟提起訴訟，對此消息，國航新聞發言人朱梅予以否認。

“我也跟法務部的工作人員進行了溝通，國航并沒有單獨起訴歐盟的準備。畢竟這是全行業的事情，解決問題需要依托行業。”朱梅說。

在接受《法治周末》采訪時，朱慶宇也反復強調協會和企業力量的微弱，“因為這實際上是國家之間的博弈。”

但政府應通過何種渠道與歐盟協商，法律界和航空界也都并未拿出完美的方案。

有學者提出，碳排放費類似碳稅，相當于設置貿易壁壘，中國可以向WTO提起申訴。但在中國WTO研究院院長張漢林看來，歐盟的設計中并未出現碳稅的字眼，歐盟的做法也并無明顯違反WTO規定的表現。

在張起淮看來，2012年征收碳排放費的決議還是會執行。即使是政府出面協商，可以討論的可能也只是收費的標準、免費征收配額的數量等微觀層面的事情。

“我們接下來還應該做的是，修煉內功。通過航空資源的合理使用、飛行方式的合理設計、機型的妥善調配，提高節能減排的能力。此外今后是不是可以考慮主動出擊，在別人出臺相關政策之前，做一些主動的準備，這次協會的抗議已經顯得比較被動，應對起來很吃力。”董念清說。