“十二五”期間，我國節能減排的工作重點為同步控制單位國內生產總值能耗與二氧化碳排放，下降幅度分別控制為16%和17%，碳耗降幅高出一個百分點。那么，此次節能減排新政的用意何在？能耗與碳耗兩個指標的區別又在哪兒呢？為何要將碳耗降幅設得比能耗更高呢？同步設定這兩個約束指標的意義又何在？

單位國內生產總值的能耗水平按照已有的統計口徑，學名為 “單位萬元產值能耗”，也就是生產1萬元的產品所耗費的各種能源投入總量，這個指標已經在過去的5年里在全國范圍內執行，根據政府工作報告披露的信息， “十一五”期間全國完成的能耗下降幅度為19.1%。與此相對應，在國民經濟核算的統計指標體系中，單位國內生產總值的二氧化碳排放量則是一個新指標，其實質是核算生產過程的“碳耗”水平。按照現有的解釋，這個指標應該與我國之前公布的碳強度指標含義基本一致，也就是生產單位產值所排放的二氧化碳總量。根據公開的文件，在這個指標上，我們的總體目標是到2020年與2005年相比下降40%-45%。故而，這兩個指標都有一定的淵源，并非此次政府工作報告才出現的新名詞。

從字面上理解，兩個指標間的主要區別體現在不同的衡量對象上，分別是能源和二氧化碳，能源消耗的降幅是否就等同于二氧化碳排放量的降幅呢？眾所周知，作為主要的能源品種，化石能源的利用是二氧化碳排放的最重要來源，但化石能源利用卻并不是二氧化碳排放的全部來源。聯合國政府間氣候變化組織2007年的研究報告顯示，化石能源利用過程所排放的二氧化碳占到二氧化碳總排放量的70%－80％左右，而只占到全部溫室氣體排放的56.6%。

因而，從科學的角度來看，上述兩個指標既有聯系，又有區別，其主要差異在于，單位能耗不僅包括化石能源的消耗，也包括了可再生能源的消耗，隨著我國可再生能源利用規模的擴大，單位能耗中可再生能源的比例也將不斷提高，這部分能耗基本上是不排放二氧化碳等溫室氣體的。在此影響下，從能源部門來看，能耗水平的下降將加速二氧化碳排放量的下降速度。同時，單位能耗中的化石類能源利用會帶來二氧化碳等溫室氣體的排放，但國民經濟的其他部門同樣也會帶來二氧化碳排放的增加，比如生物體的自然排放等，這些大概占到溫室氣體總量的20%左右。這意味著，二氧化碳的排放源遠比能耗的統計來源更大，即使要實現二氧化碳排放與能耗水平的同比例下降，也需要其他相關的部門作出努力。

此外，二氧化碳是導致氣候變化的最重要溫室氣體，除此之外，還有5種國際公認的溫室氣體，它們中的大部分與能源利用沒有關系，但也構成了對全球氣候的威脅，二氧化碳排放指標應該是涵蓋了這6種溫室氣體后的統計指標。就此而言，能耗水平的下降對于二氧化碳排放的影響就顯得更小了。

總之，能源利用只是影響二氧化碳排放的眾多因素之一，而二氧化碳排放則涵蓋了所有的排放源。從應對氣候變化的角度來看，能耗指標是一個過程性的指標， 二氧化碳排放指標則是一個終端性的指標。

這些區別體現到指標水平的量化上，決定了我們不能對兩者一視同仁。本次政府工作報告中所設定的 “十二五”期間二氧化碳排放下降幅度為17%，該目標稍高于能耗降低幅度的16%。從表面上來看，在相同的GDP增幅下，中央政府對碳耗的重視程度略高于能耗，但由于能源種類的增加，以及能源利用的涵蓋范圍小于二氧化碳排放所涵蓋的范圍，因而相對而言，16%的節能目標，其力度反而是遠遠高于17%的節碳目標。

在筆者看來，如此設計意味著，全國節能減排的工作重點將逐步從 “節能”為主過渡到 “節能和減排并重”，中央將繼續對能源供應和傳統工業企業施加較大節能壓力，并通過出臺碳耗指標來推動其他部門的減排工作，但同時也不能在短期內過度施壓二氧化碳的減排，避免就此給國民經濟的轉型帶來過大的壓力。

從歷史延續的角度來看， “十一五”期間我們采用了單位能耗的單一指標來推動節能減排工作，取得較好的成效，重點顯然是在 “節能”上。 “十二五”期間，中央政府則是采取雙管齊下的方法來推動節能減排，既延續之前的單位能耗指標，又出臺了 “單位能碳耗”的約束指標。

此舉一方面將有助于進一步提高國民經濟的能源資源使用效率，節約能源資源的利用；另一方面則將積極推動可再生能源的利用程度，并限制那些高二氧化碳排放的生產和消費行為。可以預見，此次節能減排新政中對碳耗指標的引入將極大地刺激與節碳相關的技術和產品發展，從而加速推動中國低碳經濟的發展進程。