“十二五”規劃綱要中提出主要污染物排放總量顯著減少，化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8％，氨氮、氮氧化物排放分別減少10％的目標。與“十一五”相比，“十二五”節能減排指標更綠、手段更多元、約束更嚴格。

新減排指標的設定更貼近污染防治現實？

“十二五”減排指標的制定主要取決于“十二五”期間主要污染物減排潛力。減排潛力主要來自淘汰落后產能和工程減排所能削減的污染物。與“十一五”相比，新出爐的指標更貼近治污實際，減排約束更加嚴格，也更符合提高環境質量的現實需要。

談到“雙八雙十”指標的出爐經過，環境保護部規劃財務司處長李春紅說:“為了測算出合理的減排指標，我們設置了四大類54項規劃研究課題，通過全國70多家科研單位對1.5萬多家企業、759個地表水國控斷面(點位)進行分析評估，對‘十二五’減排潛力進行了測算。”從2009年10月開始，環境保護部就對減排指標進行了深入調研，回收了4000多份調查問卷，確保減排指標的合理性。

減排指標設定不但要體現環境保護的要求，更要貼近環境現狀，有利于解決當前突出的環境問題。

“十一五”期間，我國超額完成了減排任務，但是氨氮和氮氧化物的高排放在一定程度上抵消了化學需氧量和二氧化硫的減排效果，而且只控制化學需氧量和二氧化硫，無法遏制環境惡化趨勢。

總氮和總磷是湖庫水體污染的主要指標，直接威脅水環境質量和飲用水安全。2009年《中國環境狀況公報》指出，26個國控重點湖泊(水庫)中，42.3％的湖庫為富營養化，水質為Ⅴ類及劣Ⅴ類的占53.8％，主要污染指標為總氮和總磷。尤其在太湖、滇池、巢湖等重點流域，總氮總磷超標的問題更為突出。氨氮污染嚴重制約和影響了我國重點流域水環境質量改善的進程。

另一方面，我國城市群大氣污染正從煤煙型向煤煙污染與機動車尾氣污染共存的復合型污染轉化。衛星監測發現，2006年以后，我國上空的二氧化硫開始急劇下降，降幅大約在20％，但空氣中氮氧化物的濃度卻在增加，結果酸雨和灰霾現象并沒有減輕，一些地區反而變得更加嚴重。

“十二五”規劃中，新增氨氮和氮氧化物總量減排指標，這是解決突出環境問題的現實要求。

“‘十二五’減排的指標是以2010年污染物排放總量為基數制定的。”李春紅告訴記者，指標基數由原來的環境統計口徑調整到以污染源普查為根據，這是一個很大的變化。

相對于環境統計數據，污染源普查增加了對農業面源污染和除縣政府所在地的鎮以外的所有鄉鎮生活源的調查，以及集中式污染治理設施所排放的一些污染物，更能反映我國環境現狀，更有利于準確把握各地區主要污染物的總量變化趨勢。

污染普查結果表明，要從根本上解決我國的水污染問題，必須把農業源污染防治納入環境保護的重要議程。根據普查結果，農業源所排放的化學需氧量為1324.1萬噸，占化學需氧量排放總量的43.7％。農業源也是總氮、總磷排放的主要來源，其排放量分別為270.46萬噸和28.47萬噸，分別占排放總量的57.2％和67.4％。

“十二五”規劃新增氨氮和氮氧化物總量減排指標以污染源普查結果為依據，更具科學性。

經濟快速增長下減排壓力有多大？

單純從數字上看，“十二五”化學需氧量和二氧化硫減排指標低于“十一五”的10％，但是實際上減排任務并不輕松。“十二五”減排除了要“壓縮存量”，還要“消化增量”，而且這個增量還不小。

“十二五”規劃將經濟增長預期目標定為7％，但很多省(市)目標都高于這一數字。

據不完全統計，有25個省份GDP預期增速達到或超過10％。與2010年相比，12個省份調高GDP增長目標，6個省份調低目標，其余省份GDP增長目標不變或基本不變。國家統計局剛剛公布的數據顯示，今年一季度GDP同比增長9.7％，環比增長2.1％。從全國來看，經濟高速發展的勢頭將繼續在“十二五”期間得到延續。

在發展方式轉變較慢的情況下，經濟的快速發展不可避免地會帶來污染物排放量的增加。經濟總量和城市人口基數的急劇上升，意味著“十二五”污染物新增量的減排任務將更加艱巨，能否成功削減增量成為決定“十二五”節能減排成敗的關鍵之一。有專家指出，減排應該優先削減增量。

一些專家預測，“十二五”期間煤炭消耗量將增長10億噸。如果不加控制，由此帶來的新增二氧化硫和氮氧化物排放量，將分別達到600萬噸和500萬噸。[page]作為“十二五”開局之年，今年的節能減排任務尤其艱巨。為了避免“十一五”期間一些地區將節能減排任務積攢到最后的情況出現，國家將今年減排目標定為1.5％，考慮到今年的特殊情況，這個任務并不容易完成。

很多地方已經感受到了要消化“十二五”新增量的巨大壓力。以福建省為例，從水污染物增量看，不包括畜禽養殖業，僅工業和生活所產生的化學需氧量5年增量就預計達到15.26萬噸，平均每年約3.1萬噸。

從這個角度看，“十二五”節能減排指標，將比“十一五”期間壓力更大，難度也更大。

破解減排難題關鍵在哪？

“結構減排、工程減排和管理減排三足鼎立，一個都不能少。”中國環境規劃院大氣環境部主任助理嚴剛指出，減排具有協同效應，淘汰落后產能，不僅減少了多種污染物排放，而且還起到了節能的作用。

如何推進結構減排？“關鍵是確保減排政策落實。”嚴剛強調，“十一五”期間，脫硫電價、補貼黃標車淘汰等一系列綠色經濟政策的出臺，極大地推動了節能減排工作。“‘十二五’期間，應繼續推動這些政策落實，充分利用行政、經濟等手段，淘汰落后產能，促進經濟結構調整，保證減排工作順利實施。”

“十二五”期間，工程減排潛力變小。中國環境規劃院高級工程師王東指出，“十二五”期間，水中增加了氨氮指標，“由于二級生化處理對化學需氧量和氨氮具有協同減排效應，已建成污水處理廠在去除化學需氧量的同時也去除了氨氮，這些污水處理廠的氨氮減排空間已不大。但從改善水環境質量的角度出發，氨氮減排需求較大。”王東解釋說。

據統計，我國約有1200座污水處理廠沒有脫氮除磷功能，占污水處理廠總數的60％。如果考慮農業面源氨氮控制，氨氮治理問題將更加復雜。

“十二五”期間推進節能減排，除了法律和必要的行政手段外，還需要配套的經濟政策。“脫硝電價是否出臺正在進行進一步的研究。”嚴剛表示，在信息掌握不全的情況下，必須發揮企業的節能減排積極性，“進一步推廣排污權交易，提高企業的節能減排積極性。”

對于化學需氧量和氨氮減排，“十二五”期間，一些重點行業將成為減排的重點目標：廢水排放量占重點統計企業廢水排放量52.3％的造紙、化學原料及制品、電力、紡織等行業；氨氮排放量占重點調查企業氨氮排放量74.0％的化學原料及制品、食品加工和食品制造、造紙、黑色金屬冶煉4個行業。

這些重點行業既是落后產能較為集中的行業，也是拉動GDP增長的主要行業，減排的難度與阻力不小。這就要求“十二五”期間，政府出臺一系列的經濟政策，通過產業結構調整，減少經濟發展對這些行業的依賴，實現節能減排目標。

對于二氧化硫和氮氧化物減排，“下一步火電仍然是減排重點，同時要加強鋼鐵、煉化、水泥、機動車等其他行業減排力度；‘十二五’期間除淘汰關停外，所有燒結設備都要配套建設脫硫設施。”嚴剛告訴記者，對機動車尾氣排放治理需要與公安部、財政部等部門合作，提高新車準入標準，加快老舊車淘汰速度，另外，在油品配套也要跟上。

“如何保證已建成減排工程的穩定運行也是一個問題。”王東指出，困擾治污設施正常運行的難題是資金問題。尤其在經濟欠發達地區，這種問題更加突出。很多地方建成了污水處理廠，卻運行不起。

根據測算，“十二五”期間，全社會污染治理需要3.1萬億元的投資，但是中央財政規劃只能提供1.75萬億元的投資，存在著巨大的資金缺口。目前，污水處理廠可以通過BOT等形式建設，但是，污水管網建設無法采取市場化方式建設，而且需要更多的投資。

污水管網建設滯后成為推進工程減排的一個瓶頸。王東說，當前，配套管網建設與污水處理廠建設不同步、不協調，許多已經建成的污水處理廠污水收集率不高，降低了污染減排效果。這就需要中央以及地方政府加大對管網建設的投資力度。

另外，環保部門要加強監管，確保治污設施正常運行，同時，中央以及地方要出臺相關經濟政策，促進設施正常運行；地方政府要加大排污費征收力度，保證治污設施運行資金。