國家發改委有關負責人日前透露，“十二五”碳強度減排指標綜合實施方案將于近期發布，碳排放強度指標將下發到各省、自治區、直轄市。據悉，該方案涉及指標的分配、實施以及考核機制。此前，我國確立了“十二五”期間單位國內生產總值(GDP)能耗下降16%以及單位GDP碳排放強度下降17%的目標，碳減排指標的實施引人關注。

“十一五”末，一些地方為了完成節能減排指標，不惜采取拉閘限電等極端措施。有關專家表示，這在一定程度上是由于節能減排指標分配、任務完成方式和考核辦法等方面尚存在不足。對此，國務院發展研究中心副主任劉世錦建議，根據“十二五”全國單位GDP碳排放強度下降的目標和GDP預測的數字，將強度目標換算成總量目標，然后在此基礎上進行地區和行業的分解，充分保證分配的公平。

“一刀切”欠合理

今年3月，國家發改委副主任解振華表示，“十二五”要實現能耗強度下降16%、二氧化碳強度下降17%，節能減排工作難度不小。完成今年單位GDP能耗下降3.5%左右，二氧化硫等4項污染物排放量均減少1.5%的目標，對實現“十二五”節能減排目標至關重要。

“十一五”期間，我國第一次將節能目標設置為約束性指標，到2010年年底我國能耗強度相比2005年降低19.1%，基本實現節能20%左右的預定目標。然而，有關專家認為，這一目標設置的主要問題是“一刀切”的分配方式容易造成分配不公，擠壓欠發達地區的發展空間。

有關專家表示，全國有20個省、自治區、直轄市的節能任務被定為20%，這種“一刀切”做法在一定程度上忽略了地區的差異，如上海、北京和寧夏、甘肅都定在20%，這對寧夏和甘肅這樣的西部省區顯然不公。此外，由于采取的是碳強度考核辦法，各地主要采取了行政減排的手段，因此出現了只追求效果而不追求效率的現象。

今年1月，國家發改委下發了“十二五”節能目標分解方案征求意見稿。根據征求意見稿，全國分為5類地區，每類地區確定一個節能指標，其單位GDP能耗降低率分為10%-18%區間的5類任務。“此次指標分解充分考慮到每個地區的特征，將全國按照不同的發展階段分成5類地區，每類地區確定一個指標，這樣大體上可以保證情況相同的省份得到同樣的對待。”有關專家表示。“十二五”節能指標體現了區域差異化考核， 減排指標的分配值得期待。

可按地區和行業分配

“將碳強度目標換算成總量目標，通過“十二五“碳強度下降目標和GDP預測的增速可以估算出全國總排放額度。同時，將全國的總量分解到地方，將全國總的碳排放額度分為全國地區基本排放額度和全國行業排放額度兩部分，分別按人均GDP和人口與行業先進排放標準在各省進行分配。”在減排目標的選擇上，劉世錦提出了自己的方案。

劉世錦表示，由于我國地區發展不平衡，不同地區應該承擔不同的減排責任。由于人均GDP水平能夠較好地反映人均歷史累計排放水平，按人均GDP水平分配各省排放額度，與我國在國際上一貫主張的按“人均歷史累計排放權相等原則公平分配全球碳排放空間”原則具有內在一致性。

對于設定全國行業排放額度，劉世錦表示，在全國層面處理高排放行業減排問題，一方面為了突出節能減排重點，如果占全國總排放量30%左右的重點排放企業的減排問題得到有效解決，完成全國節能減排目標就有了保證；另一方面，也有利于解決未來跨省之間的轉移排放問題。“各省的高排放行業如電力、石化、煤炭等，很大程度上是直接為全國服務，這些行業有的是價格未能完全由市場調節，排放成本難以通過價格上漲轉移到下游產業；有的價格雖能靈活調整卻屬于基礎性行業，價格如因增加排放成本而上漲可能推動全國性物價上漲，如果能在全國層面解決排放問題，也可以保證碳排放額度分配的公平”。

減排手段靈活多樣

劉世錦表示，根據這一方案，在將排放額度分配給各省后，各省既可以通過減少“實際排放量”來完成任務，也可以通過改變“跨省合作與交易額度”等靈活方式完成任務。在考核時，不考核各省單位GDP碳排放強度指標，只考核各省碳排放總量指標。考核總量時，也不要求各省“實際排放量”等于“分配的排放額度”，只要求各省“十二五”期末實現各自碳預算賬戶平衡即可，而平衡的方式則可以靈活多樣。

一是排放權交易計劃。排放權交易系統可以先期覆蓋“重點排放企業”，逐步建立起全面覆蓋的排放權交易體系。跨省交易的結果要反映在省級排放賬戶余額的變動上。國家也可以將排放市場當作宏觀調控的新工具，通過買賣排放額度影響排放權價格，以實現宏觀調控目標。

二是國內聯合履約與國內清潔發展機制。《京都議定書》設計的聯合履約與清潔發展機制兩種國際合作機制可以運用到國內發達和欠發達省份之間的合作。企業還可以跨省到減排成本較低的地方進行減排項目投資。這就為促進中西部欠發達省份經濟發展提供了新的渠道。

三是排放額度跨省拆借。中央成立全國排放權管理與調劑中心，各省的排放額度指標統一由該中心托管，使用時向該中心支取。有多余排放額度的省份，可以將多余的排放額度拆借給其他省份以獲得回報；排放額度不夠的省份則可以向該中心借取排放額度，并付出相應成本。這樣會形成一個市場化的排放指標拆借價格。國家可以通過對排放額度拆借市場的干預實現對經濟的宏觀調控。

此外，還可以利用碳匯機制。各省植樹造林形成的碳匯可以用來增加其賬戶額度，這個額度可以用于工業項目，或者向其他省出售來獲得收益。這樣就可以鼓勵植樹造林，并為中西部地區增加一條新的綠色發展途徑。