“十二五”規(guī)劃綱要確定了新一輪減排指標(biāo):化學(xué)需氧量、二氧化硫排放分別減少8％，氨氮、氮氧化物排放分別減少10％。而今年作為“十二五”開(kāi)局之年，減排指標(biāo)為1.5％。現(xiàn)在，4個(gè)多月已經(jīng)過(guò)去，減排形勢(shì)總體不錯(cuò)，但進(jìn)展還不平衡，一個(gè)突出問(wèn)題就是一些地方政府和相關(guān)單位對(duì)減排存在畏難情緒，遲遲不見(jiàn)行動(dòng)。

“十二五”減排伊始就出現(xiàn)畏難情緒，并不出人意料。雖然在新一輪減排指標(biāo)中，化學(xué)需氧量和二氧化硫減排比“十一五”有所降低，但總體減排工作并不輕松，壓力甚至比“十一五”要大得多。“十二五”時(shí)期，我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整不可能一蹴而就，持續(xù)、高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)將使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾越來(lái)越尖銳，減排工作面臨的壓力將繼續(xù)加大，各級(jí)各部門(mén)的減排任務(wù)可謂非常艱巨。

“十二五”減排到底難在哪？

“十二五”減排難，難在化學(xué)需氧量和二氧化硫存量的削減空間逐步變小，同時(shí)要消化增量。在“十一五”減排中，為完成二氧化硫和化學(xué)需氧量減排，各種減排手段都用上了，再往下降的空間越來(lái)越有限。同時(shí)，排污總量大幅增加。對(duì)于我們這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，保持一定的增長(zhǎng)速度是必須的。而GDP的發(fā)展速度與污染物排放總量關(guān)系密切，GDP每上升一個(gè)點(diǎn)，都將帶來(lái)大量廢水、廢氣和固體廢物的排放。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008年，全國(guó)每萬(wàn)元單位產(chǎn)值化學(xué)需氧量排放量為0.0044噸，每萬(wàn)元單位產(chǎn)值二氧化硫排放量為0.0077噸。有專(zhuān)家指出，鑒于“十一五”增長(zhǎng)速度達(dá)到11％的實(shí)際情況，“十二五”實(shí)際增長(zhǎng)速度應(yīng)該會(huì)高出7％的預(yù)期目標(biāo)。因此，減排任務(wù)仍將非常艱巨，特別是氮氧化物和氨氮兩項(xiàng)新增指標(biāo)，分別是水污染物和空氣污染物中的大戶(hù)，減排工作缺乏一定的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，所涉及的行業(yè)多、企業(yè)多，又直接關(guān)系群眾的經(jīng)濟(jì)利益，減排勢(shì)必復(fù)雜和困難。

“十二五”減排難，難在能用的減排手段在“十一五”基本都用了，必須尋找新的突破口。工程減排在“十一五”減排中發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，建成的二氧化硫脫硫機(jī)組是“十一五”初期的10倍，建成的污水處理廠是“十一五”初期的兩倍。但是，工程建設(shè)的總量和速度已經(jīng)接近極限。“十一五”減排中，還借助了許多行政手段，包括強(qiáng)制電廠上脫硫設(shè)施、簽署行政軍令狀等。但是，有的行政手段越來(lái)越暴露出自身的弊端，如在2010年沖刺階段，一些地方出現(xiàn)了拉閘限電現(xiàn)象。因此，依靠行政手段不是長(zhǎng)久之計(jì)，一些行之有效的行政措施急需上升到法律法規(guī)層面。要實(shí)現(xiàn)“十二五”減排的突破，只能是靠結(jié)構(gòu)減排這一有力手段。但是，很多地方調(diào)結(jié)構(gòu)調(diào)了很長(zhǎng)時(shí)間，效果普遍不明顯，主要原因就是調(diào)結(jié)構(gòu)容易傷筋動(dòng)骨。在地方政府追求GDP增長(zhǎng)的觀念依然普遍存在的情況下，結(jié)構(gòu)減排的推動(dòng)必然會(huì)舉步維艱。“十二五”減排壓力之大可想而知。

“十二五”減排難，難在相關(guān)的減排政策在一些地區(qū)并沒(méi)有得到真正落實(shí)，有的地方減排責(zé)任不清。從“十一五”減排任務(wù)完成情況看，一些地方政府或者企業(yè)都是把減排當(dāng)做是硬性任務(wù)來(lái)完成，多是被動(dòng)地采取措施，被動(dòng)地控制污染排放。更有甚者，一些企業(yè)還偷偷排放、上馬一些不符合產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能環(huán)保要求的項(xiàng)目。有些地方政府為了政績(jī)需要對(duì)此熟視無(wú)睹，國(guó)家的減排政策被大打折扣，導(dǎo)致減排難度加大。“十二五”期間，如果不能更好地落實(shí)地方政府和企業(yè)的責(zé)任，更好地落實(shí)國(guó)家的減排政策，減排工作恐將面臨更多的未知數(shù)。“十二五”減排就像是一道坎，如果能夠順利地跨過(guò)去，減排機(jī)制就會(huì)理順，今后的工作就好開(kāi)展，反之則機(jī)制不順，形勢(shì)嚴(yán)峻。

必須增強(qiáng)戰(zhàn)勝困難的信心，不能存在畏難情緒

如此困難重重，一些地方和單位產(chǎn)生畏難情緒，似在情理之中。但是，面對(duì)“十二五”減排的重大使命，我們必須增強(qiáng)戰(zhàn)勝困難的信心，不能存在畏難情緒。當(dāng)前，各級(jí)政府工作的重點(diǎn)正在轉(zhuǎn)向加快推動(dòng)又好又快發(fā)展。在“十二五”規(guī)劃綱要中，GDP發(fā)展速度從年均增長(zhǎng)7.5％下調(diào)為7％，標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)在歷經(jīng)30多年的增長(zhǎng)后，把追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量作為一種戰(zhàn)略方向。溫家寶總理明確提出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，將徹底改變惟GDP論英雄的觀念。這標(biāo)志著我國(guó)從上至下政績(jī)觀將發(fā)生根本改變。這些，都給了我們充足的信心。

“十二五”減排雖然壓力大、難度大，但決心要更大。減排不是一件容易的事，事實(shí)上，我們開(kāi)展環(huán)保工作從來(lái)沒(méi)有容易過(guò)：“十五”期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)大多超額完成，但環(huán)境保護(hù)指標(biāo)沒(méi)有完成。2005年，全國(guó)二氧化硫和化學(xué)需氧量排放量均未完成年度削減目標(biāo)任務(wù)；2006年，不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，兩項(xiàng)主要污染物排放不降反升；2007年，主要污染物排放量第一次出現(xiàn)了雙下降，但減排基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，后3年減排壓力增大；2008年，國(guó)際金融危機(jī)不期而至，保增長(zhǎng)成為頭等大事，減排再次遇到新課題。面對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)大力弘揚(yáng)中國(guó)環(huán)保精神，化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，開(kāi)拓創(chuàng)新、努力拼搏，終于迎來(lái)了超額完成“十一五”減排任務(wù)的成果。

當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。有效運(yùn)用“十一五”減排的成功經(jīng)驗(yàn)，迎難而上、逆水行舟，化挑戰(zhàn)為機(jī)遇、變壓力為動(dòng)力，已成為當(dāng)務(wù)之急。“十二五”減排是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)的共同關(guān)注。今年是“十二五”開(kāi)局之年，第一季度已經(jīng)過(guò)去，距離完成全年1.5％的減排指標(biāo)只剩下8個(gè)月，時(shí)間非常緊迫。當(dāng)前，包括環(huán)保系統(tǒng)廣大干部職工在內(nèi)，各級(jí)各部門(mén)要見(jiàn)難不畏難、吃苦不言苦，大力推進(jìn)污染減排，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

深化政策、體制和機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)減排再上新臺(tái)階

要將有效的政策措施和行政手段上升到法律層面。用行政手段和政策措施推進(jìn)減排，是“十一五”的一大特色，并在各地形成了一些行之有效的做法，如對(duì)未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批；嚴(yán)格考核評(píng)價(jià)；加強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法和監(jiān)督檢查等。當(dāng)前，急需將這些成功的經(jīng)驗(yàn)上升到法律法規(guī)層面。有的地方已經(jīng)開(kāi)展了成功的實(shí)踐，如河北省人大在全國(guó)率先推出污染減排條例，把一些污染減排措施法制化，特別是對(duì)違法企業(yè)的最高罰款從10萬(wàn)元提高到了100萬(wàn)元。這些有效的政策措施和行政手段上升到法律層面之后，可以形成長(zhǎng)效機(jī)制，更好地推動(dòng)下一步的減排工作。

要著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)減排。污染減排要從源頭抓起。工程減排屬于末端治理方式，未來(lái)潛力不大、綜合效益不高。而結(jié)構(gòu)減排可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從源頭上減少污染物的產(chǎn)生，把污染減排從末端推向中端和前端。當(dāng)前，要著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)減排，堅(jiān)決遏制高耗能、高排放行業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)。在結(jié)構(gòu)減排方面，各地已經(jīng)有了一些成功的實(shí)踐。如河北省大力實(shí)施“雙三十”示范工程，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，下大力氣淘汰落后產(chǎn)能，有力地推動(dòng)了減排工作。山西省抓緊實(shí)施重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，全力推進(jìn)煤炭業(yè)整合重組，啟動(dòng)焦化、冶金等行業(yè)兼并重組；儲(chǔ)備和實(shí)施了一批低能耗、高附加值的項(xiàng)目，以結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)污染減排。誠(chéng)然，較之工程減排，結(jié)構(gòu)減排可能難度會(huì)大一些，投入會(huì)多一些，節(jié)奏會(huì)慢一點(diǎn)，但減排效果更加顯著，各地一定要堅(jiān)持不懈，大力推行。

要注重運(yùn)用一系列環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段。在“十一五”減排中，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段運(yùn)用不足，如綠色電力調(diào)度、階梯電價(jià)等，急需在“十二五”期間得到加強(qiáng)。綠色電力調(diào)度最先在湖北省開(kāi)展，為當(dāng)?shù)赝瓿?ldquo;十一五”減排任務(wù)奠定了良好基礎(chǔ)。但是，由于法律法規(guī)、體制、電價(jià)和技術(shù)等多種原因，綠色電力調(diào)度推廣不力，進(jìn)展緩慢。當(dāng)前，要注重環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段的運(yùn)用，全面開(kāi)展綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色貿(mào)易、綠色證券等工作，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，努力形成減排長(zhǎng)效機(jī)制。

要繼續(xù)推行問(wèn)責(zé)制度。問(wèn)責(zé)制是“十一五”減排的主要成功經(jīng)驗(yàn)之一。污染減排能否順利完成，地方黨委政府是關(guān)鍵。國(guó)家發(fā)布的“十一五”污染減排考核辦法，核心就是問(wèn)責(zé)。“十一五”減排中，各省市紛紛出臺(tái)了減排問(wèn)責(zé)辦法。如貴州省規(guī)定，對(duì)城市污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)度嚴(yán)重落后的市(州、縣)政府領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行誡勉談話。考核問(wèn)責(zé)促使各地變壓力為動(dòng)力，由被動(dòng)走向主動(dòng)，大大推進(jìn)了減排工作的開(kāi)展。“十二五”期間，要繼續(xù)強(qiáng)化減排問(wèn)責(zé)制，嚴(yán)格減排責(zé)任追究，進(jìn)一步完善減排指標(biāo)、監(jiān)測(cè)和考核體系等。

我們只有不懼困難、堅(jiān)定信心，把污染減排作為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手，以更加飽滿的精神狀態(tài)和扎實(shí)的工作作風(fēng)，深化政策、體制和機(jī)制創(chuàng)新，積極探索、全力攻堅(jiān)，才能推動(dòng)“十二五”減排工作再上新臺(tái)階。