實(shí)施嚴(yán)格節(jié)能減排措施在“十一五”取得了顯著成效，但在執(zhí)行過(guò)程中也暴露出一些值得重視的問(wèn)題，如個(gè)別地方出現(xiàn)“拉閘限電”等現(xiàn)象。這并不是由于中國(guó)節(jié)能減排目標(biāo)過(guò)于嚴(yán)格，一定程度上是由于節(jié)能減排指標(biāo)分配、任務(wù)完成方式和考核辦法等方面尚存在不足。

節(jié)能減排現(xiàn)有機(jī)制的不足

各省節(jié)能減排指標(biāo)分配的公平性有待提高。“十一五”確定全國(guó)單位GDP能耗強(qiáng)度降低20%，各省（區(qū)）目標(biāo)均大致按此水平設(shè)定。這種做法有其合理性，但由于能耗強(qiáng)度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中呈現(xiàn)倒U型變化規(guī)律，而那些欠發(fā)達(dá)省份大多正處在能耗強(qiáng)度上升的重化工業(yè)階段，單位GDP能耗強(qiáng)度下降潛力較小，節(jié)能減排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾較為突出。

對(duì)各省分配強(qiáng)度指標(biāo)會(huì)對(duì)GDP統(tǒng)計(jì)數(shù)字的真實(shí)性產(chǎn)生較大沖擊。對(duì)各省下達(dá)碳排放強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)下降任務(wù)，客觀上會(huì)使各省有夸大GDP數(shù)字的激勵(lì)，以完成其碳強(qiáng)度下降目標(biāo)。

目前各省落實(shí)節(jié)能減排任務(wù)的方式和考核辦法缺乏靈活性。根據(jù)現(xiàn)有考核辦法，各地必須嚴(yán)格按照設(shè)定的能耗強(qiáng)度下降指標(biāo)進(jìn)行節(jié)能減排，沒(méi)有靈活的任務(wù)實(shí)現(xiàn)方式可供選擇。由于目前考核的單位GDP能耗強(qiáng)度是一種相對(duì)指標(biāo)，要引入排放權(quán)交易等靈活實(shí)現(xiàn)方式也較為困難。這就加大了節(jié)能減排工作難度，也使全國(guó)節(jié)能減排資源難以得到優(yōu)化配置。

公平分配各省減排指標(biāo)

針對(duì)上述問(wèn)題，“十二五”節(jié)能減排可在指標(biāo)設(shè)定形式及分配方法、任務(wù)落實(shí)方式，以及考核辦法三個(gè)主要方面加以改進(jìn)，對(duì)全國(guó)設(shè)定碳排放強(qiáng)度下降指標(biāo)，但是，對(duì)各省設(shè)定排放總量指標(biāo)，允許各省采取靈活方式完成任務(wù)，并相應(yīng)調(diào)整考核辦法。

具體包括：第一步，根據(jù)“十二五”全國(guó)單位GDP碳排放強(qiáng)度下降目標(biāo)和GDP預(yù)測(cè)數(shù)字，估算出“全國(guó)總排放額度”。第二步，按照“各省人均GDP水平和人口數(shù)量”與“行業(yè)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)”將“全國(guó)總排放額度”公平分配給各省，并為各省建立碳排放賬戶。第三步，允許各省采取靈活多樣的方式完成各自減排任務(wù)，考核辦法亦相應(yīng)調(diào)整。

根據(jù)“十二五”碳強(qiáng)度目標(biāo)計(jì)算全國(guó)總排放額度。

中國(guó)對(duì)國(guó)際承諾的是自愿降低單位GDP碳排放強(qiáng)度。這種相對(duì)指標(biāo)難以引入排放權(quán)交易等靈活的任務(wù)實(shí)現(xiàn)方式，需要根據(jù)同期GDP值，將單位GDP碳排放強(qiáng)度相對(duì)指標(biāo)轉(zhuǎn)換成絕對(duì)排放額度。這種簡(jiǎn)單的“算術(shù)處理”不改變中國(guó)的減排性質(zhì)，也不改變減排任務(wù)強(qiáng)度。

根據(jù)預(yù)測(cè)，“十二五”期間全國(guó)GDP年均增長(zhǎng)8％。根據(jù)“十二五”全國(guó)單位GDP碳排放強(qiáng)度下降17%的目標(biāo)，可以計(jì)算出與該強(qiáng)度下降目標(biāo)對(duì)應(yīng)的“十二五”全國(guó)二氧化碳總排放額度為436.4億噸。由于預(yù)測(cè)的“十二五”GDP數(shù)字與實(shí)際GDP數(shù)字會(huì)有一定出入，只要在“十二五”期中和期末根據(jù)真實(shí)GDP數(shù)字，對(duì)全國(guó)總排放額度和各省預(yù)分配的排放額度做出相應(yīng)修正即可。

按“各省人均GDP水平和人口數(shù)量”與“行業(yè)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)”分配各省排放額度。

在估算出“十二五”全國(guó)總排放額度后，將該額度劃分為“地區(qū)基本排放額度”和“行業(yè)排放額度”兩部分，分別按“地區(qū)人均GDP水平和人口數(shù)量”與“行業(yè)先進(jìn)排放水平”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在各省間分配。各省分配到的兩部分額度加總，就是各省“十二五”分配的總排放額度。

“行業(yè)排放額度”的設(shè)定和分配辦法是，以目前“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”為基礎(chǔ)，從全國(guó)高排放行業(yè)（包括電力、石油石化、煤炭、化工、鋼鐵、有色、建材、造紙、紡織等行業(yè)）中劃定1000家左右重點(diǎn)排放企業(yè)，并以“各行業(yè)先進(jìn)水平的單位產(chǎn)量排放量”為標(biāo)準(zhǔn)，確定全國(guó)“行業(yè)排放額度”規(guī)模，并按此先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)將其分配給各省劃定的重點(diǎn)排放企業(yè)。

全國(guó)“地區(qū)基本排放額度”等于“全國(guó)總排放額度”減去全國(guó)“行業(yè)排放額度”。該額度按各省人均GDP水平和人口數(shù)量分配，水平低的省份分配相對(duì)多的排放額度，意味著有更大經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間；水平高的省份則分配相對(duì)少的額度，意味著應(yīng)該承擔(dān)更多減排責(zé)任。