轉變經濟發展方式是“十二五”各項工作的主線，節能減排作為一個加強和改善宏觀調控、促進產業結構調整的手段而被賦予了更重要的意義。在轉方式調結構的背景下，抑制“兩高”行業增長、實施資源總量控制、推行差異化減排政策，成為“十二五”節能減排新的政策導向和目標要求，呈現出新的變化。　　

變化之一：為“兩高”行業發展設置天花板　　

“十一五”期間，節能減排在抑制“兩高”行業過快發展中起到了“天花板”的作用。　　

“十二五”期間，減排指標增加到4項，“天花板”的作用將更加明顯。　　

我國目前GDP增長過快主要來自重化工業的拉動，重化工業單位GDP能耗遠遠高于其他行業，對GDP的貢獻率僅為28％，卻消耗了全國56％的能源。　　

盡管中央政府不斷采取措施控制重化工業的增長速度，但是擋不住地方政府擴張重化工業的沖動。2011年1~2月，六大高耗能行業完成投資2211億元，同比增長10.9％。清華大學能源環境經濟研究所的研究表明，GDP增速過快，在現有的經濟結構下，意味著重化工業占工業產值的比重上升，導致結構節能的貢獻率迅速降低，這也意味著排污量的增加。

我國高耗能、高排放行業增長仍然過快，產業結構重型化的格局整體上尚未改變。未來很長一段時間都將是節能減排與經濟發展相互博弈的過程。“十二五”規劃綱要中新增了減排指標，表明中央更加注重利用節能減排的倒逼機制，推動產業結構調整。　　

工信部數據顯示，今年1~2月，六大高耗能行業完成投資比同期規模以上工業投資增速低13.8個百分點。安信證券的報告認為這很大程度上要歸功于節能減排。　　

中國環境規劃院大氣環境部主任助理嚴剛認為，“十二五”節能減排指標的設定充分考慮了資源環境的壓力、經濟社會發展增速以及能源消費增量。　　

由于節能減排指標的約束性更強，為“兩高”行業的發展劃出了一道紅線。　　

北京市環保部門近日表示，今后5年將制訂更加嚴格的企業準入制度，冶金、建材、化工等高污染高耗能產業將不能進入北京。　　

唐山市2011年計劃淘汰400立方米及以下高爐、30噸及以下轉爐和電爐，涉及煉鐵產能405萬噸、煉鋼產能1324萬噸。唐山市工信局局長盛新豐認為淘汰落后產能，將為唐山發展高新技術產業，調整重工業產業結構騰出發展空間。　　

隨著節能減排的深入推進，其“天花板”作用將越來越大。　　

變化之二：排污總量控制與煤炭消費總量控制并舉　　

據測算，“十二五”期間，煤炭消費量可能達到42億噸。而在煤炭消費結構、污染物排放水平與2010年相同的條件下，2015年全國煤炭最大允許消費量，僅為28.6億噸。　　

目前，我國單位GDP煤耗是日本的15倍，是美國的8.7倍；煤電的轉化效率為30％左右，低于發達國家的40％。這樣的能源利用效率必然導致污染物排放量的大幅度攀升。一方面是環境容量有限，另一方面是經濟增長必然帶來資源能源消耗的增長和污染物排放量的增加。出路何在？　　

“十二五”期間，節能減排政策出現的一個新變化就是污染物排放總量控制與煤炭消費總量控制并舉，從源頭入手控制污染增量。通過能源消耗總量控制，一方面可以減少污染物排放量，另一方面可以倒逼經濟發展方式轉變和控制“兩高”產業。　　

自2012年開始，我國將在“三區六群”地區實施區域煤炭消費總量控制試點，包括京津冀地區、長三角地區、珠三角地區，以及遼寧中部城市群、山東半島城市群、武漢城市群、長株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群。這些試點地區都是用煤大區，也是大氣污染聯防聯控的重點地區。　　

由環境保護部等9部門聯合發布的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量指導意見的通知》提出，政府將嚴格控制重點區域內燃煤項目建設。　　

北京已經率先提出了煤炭消費總量控制計劃。今后5年，北京要確保降低煤炭消耗量，嚴格控制新建燃煤設施，加大清潔能源改造力度，將燃煤總量控制在2000萬噸以下。在燃煤污染控制方面，北京將進一步調整能源結構，對現有燃煤設施基本完成清潔能源改造。　　

上海市近日也提出，到2015年，上海市將把能源消費總量控制在1.4億噸標準煤之內。實施總量控制后，上海市將明確各個區縣、各主要用能領域和各重點用能單位“十二五”能耗總量和增量控制目標，并根據產業結構、發展定位和節能潛力，確定差別化的單位增加值能耗下降幅度和年均能耗總量增長率。　　

由于“三區六群”涵蓋中國經濟的核心動力區域，在能源結構尚未發生明顯變化的前提下，限制這些區域用煤總量，將意味著限制地方經濟發展的速度。　　

這一政策將對火電、鋼鐵、有色、水泥、石化等行業產生較大影響。“目前，我們正在調查研究具體的實施方案。”嚴剛透露說。　　

天津市環保局一位負責人表示:“這一政策對大氣污染治理是一個福音，但對經濟發展很可能是一個障礙，地方試點的阻力很大。”　　

除了控制煤炭消費總量以外，“十二五”期間還將對水資源進行嚴格控制。　　

今年1月，《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》出臺，著力推出最嚴格的水資源管理制度，并將其定義為推進經濟結構調整、發展方式轉變的一個重要抓手。　　

“十二五”期間，全國年用水總量力爭控制在6700億立方米以內，萬元國內生產總值和萬元工業增加值用水量明顯降低，單位工業增加值用水量累計降低30％。對于取水總量已經達到或者超過總量控制指標的地區，國家將暫停審批建設項目的新增用水，對取水總量接近取水許可控制指標的地區，限制審批新增用水項目。　　

2010年，山東、江蘇、河北、浙江、上海、天津、北京7省(市)已經開展先行先試的工作。山東省政府通過了《山東省用水總量控制管理辦法》，這是國內第一部有關用水總量控制管理的地方政府規章。　　

少用水意味著少排放，也意味著粗放型的經濟增長方式要變革，高耗水高排放的產業將受到控制以至最終被淘汰出局。　　

變化之三：實施差別化減排促進區域協調發展　　

“雙八雙十”是全國平均的減排指標，最終要落實到各個省(市)，因為減排指標影響經濟發展速度，因此指標如何分配成為各地關注的焦點。嚴剛介紹說:“‘十二五’主要污染物減排指標分配突出了區域差異性。”這是減排政策出現的又一個新變化。　　

據悉，在確保實現全國總體控制目標的前提下，“十二五”期間國家將對東、中、西部地區減排實行區別對待。其總體原則是，與“十一五”相比，對東部地區的要求要高一點，中部地區基本持平，對西部地區減輕壓力。　　

我國不同地區經濟發展狀況不同，環境容量也不一樣。中國環境規劃院高級工程師王東指出，節能減排指標的分配首先要充分考慮各地減排潛力。

“十二五”期間，各省(市)的減排潛力是根據各省(市)規劃進行審核后，按照統一的原則和方法進行測算，力圖體現合理性和地區差異性。　　

據悉，“十二五”節能指標分為5個梯度。中國環境科學研究院院長孟偉認為，污染減排指標在分配上也應該像節能指標一樣，梯度更明顯、指標差別更大，體現出地方的經濟發展狀況和環境現狀，這樣更有利于減排工作實施，也有利于區域經濟環境協調發展。　　

“根據各地環境質量狀況和環境容量分配減排指標，這也是指標分配的一個重要原則。”嚴剛舉例說，比如東部地區酸雨和灰霾污染較重，環境壓力較大，削減比例也會相應加大；而中西部地區，除了個別城市外，總體上環境容量較大，因此削減比例也相對較低，不會給中西部地區經濟發展帶來過多壓力。但是污染物減排指標的分配最終還是要與各地區經濟發展保持一致，經濟總量大的地區，減排潛力和比例也會相對較高。　　

“東西部地區之間可以開展排污權交易。”嚴剛希望出現西部地區的企業將排污權交易給東部企業的情況。他表示，不能以差異化的減排指標為借口，發展“兩高一低”產業。　　

在今年“兩會”上，全國政協委員陳雅棠建議，適度實施差別化的環境保護績效考核政策和污染減排新機制，以引導西部各級政府轉變執政理念和發展觀念。　　

浙江省人大代表戴霖軍則認為，應該實行節能減排區域差異化的考核政策:一是對低于“十一五”節能減排平均數值的地區在任務分解上適當傾斜；二是對各地區域發展水平進行分類評定，按人均GDP3000~5000美元、5000~7000美元、7000美元以上3檔分別實行差異化的考核政策，對相對落后的、尚處于工業化初期和中期的地區在任務分解上適當傾斜。　　

中西部一些地區希望在減排指標上有所放寬，但是，中西部地區特別是一些西部省份，生態環境脆弱，而且處于大江大河上游地區，如何既減輕減排指標壓力促進經濟發展，又確保排污總量控制在區域流域環境承受能力之內，是一個需要重視的問題。