根據(jù)歐盟法律,從2012年1月起,航空業(yè)正式被納入歐盟碳排放交易機(jī)制,2000多家外國(guó)航空公司也將被納入這一機(jī)制。也就是說,所有在歐盟境內(nèi)飛行的航班的碳排放量都將受到限制,超出部分必須由航空公司掏錢購(gòu)買。歐盟此舉將使國(guó)際航空業(yè)每年的成本增加34億歐元,并且還將逐年遞增。
在全球日趨重視環(huán)保的背景下,有關(guān)減排的舉措歷來都受歡迎,但大多數(shù)外國(guó)航空企業(yè)都對(duì)歐盟此次的舉措表示不滿,認(rèn)為這種單邊主義做法是變相收“買路錢”,違背了國(guó)際法準(zhǔn)則,還有失公平。
本期圓桌會(huì)議,我們特邀兩位專家對(duì)這一問題進(jìn)行解讀。
“歐盟此舉的意圖很明確,那就是向中國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家施壓。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家航空公司的航線網(wǎng)絡(luò)成熟,今后增長(zhǎng)的幅度小,支付的費(fèi)用也就少。發(fā)展中國(guó)家的民航業(yè)航班量少,今后增長(zhǎng)幅度大,將要支付高額的碳排放費(fèi)用。” ——北京大學(xué)法學(xué)院教授 強(qiáng)世功
“歐盟迫不及待地將航空業(yè)也納入‘碳管制’,有提升歐盟環(huán)保領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)作用、擴(kuò)大其在碳排放交易市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的用意。歐盟之所以‘手伸得這么長(zhǎng)’,不僅是為了環(huán)保,還有著重要的經(jīng)濟(jì)利益考量。”
——上海國(guó)際問題研究院副研究員 于宏源
針對(duì)目標(biāo)
“碳管制”擴(kuò)至航空業(yè)
目標(biāo)直指發(fā)展中國(guó)家
作為歐盟減少溫室氣體排放的一項(xiàng)重要工具,歐盟2005年1月1日正式啟動(dòng)碳排放交易機(jī)制,按照“限制和交易”的設(shè)計(jì),通過每年給企業(yè)發(fā)放有限的碳排放配額,迫使它們節(jié)能減排,對(duì)于超過配額的排放,企業(yè)只能從碳排放交易市場(chǎng)上購(gòu)買,如果配額沒有用掉,則可以出售,人們把這樣的機(jī)制稱為“碳管制”。
于宏源介紹,歐盟的“碳管制”機(jī)制最初僅針對(duì)能源、鋼鐵等工業(yè)部門,但歐盟委員會(huì)今年3月公布了首個(gè)航空業(yè)年度碳排放限額,即2012年不超過2.13億噸,2013年起不超過2.09億噸。按計(jì)劃,歐盟委員會(huì)將在今年9月確定分配給各家航空公司的碳排放配額。于宏源認(rèn)為,歐盟的“碳管制”機(jī)制涉及的行業(yè)范圍將越來越廣。
這一貌似合理的舉措遭到了全球航空業(yè)的反對(duì),各航空公司的運(yùn)營(yíng)成本將因此加重,這最終將轉(zhuǎn)嫁給旅客。而在強(qiáng)世功看來,歐盟此舉的意圖很明確,那就是向中國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家施壓。很顯然,歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家航空公司的航線網(wǎng)絡(luò)成熟,今后增長(zhǎng)的幅度小,支付的費(fèi)用也就少。而發(fā)展中國(guó)家的民航業(yè)航班量少,今后增長(zhǎng)幅度大,將要支付高額的碳排放費(fèi)用。
他提到,在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域,“共同但有區(qū)別的責(zé)任”是國(guó)際社會(huì)普遍遵循的基本原則,發(fā)展中國(guó)家理應(yīng)受到“區(qū)別對(duì)待”,歐盟卻讓發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)了同樣的強(qiáng)制減排義務(wù)。這將抑制發(fā)展中國(guó)家民航業(yè)的成長(zhǎng),進(jìn)而影響全球民航業(yè)的均衡發(fā)展。強(qiáng)世功認(rèn)為,這顯然有失公平。
他國(guó)反應(yīng)
單方收“碳排放”費(fèi)
美國(guó)稱違反國(guó)際法
按照歐盟的規(guī)定,即便飛往歐盟的飛機(jī)并不全是飛行在歐盟境內(nèi),也要收取全程費(fèi)用。比如澳大利亞航班飛往歐盟途經(jīng)十幾個(gè)國(guó)家,減排費(fèi)用卻都要交給歐盟。歐盟的這一做法顯然不甚合理,而在美國(guó)方面看來,這甚至違反了國(guó)際法。
美國(guó)空運(yùn)協(xié)會(huì)日前在其網(wǎng)站上發(fā)表文章表示,歐盟航空排放交易體系適用于非歐盟航空公司的做法違反了《國(guó)際民用航空公約》的多個(gè)條款,更違反美歐空中服務(wù)協(xié)議中有關(guān)稅費(fèi)的規(guī)定。
在強(qiáng)世功看來,歐盟的單邊“碳管制”措施涉及國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的關(guān)系問題。按國(guó)際法原則,有關(guān)碳排放的規(guī)定應(yīng)通過國(guó)際協(xié)議來確定。就目前來說,各國(guó)應(yīng)該依據(jù)《京都議定書》的要求確定碳排放量。歐盟此次做法違背了國(guó)際法原則,試圖通過國(guó)內(nèi)主權(quán)的方式來向別國(guó)施壓,這與國(guó)際法原則不一致。
但于宏源認(rèn)為,歐盟只是根據(jù)自身的法律對(duì)在歐盟境內(nèi)飛行的航空公司征收費(fèi)用,完全是合法的。而且這一措施也在事實(shí)上促進(jìn)了全球溫室氣體的減排。
前景展望
單邊行動(dòng)若盛行
減排前景將渺茫
目前歐盟碳排放交易的市場(chǎng)規(guī)模位居全球第一。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì),2009年,全球碳市場(chǎng)規(guī)模約為1440億美元,其中歐盟碳排放交易機(jī)制的交易量達(dá)到了1185億美元。這是其提出航空“碳管制”的重要背景。
碳排放交易機(jī)制旨在促進(jìn)全球減排,本無可厚非。但在于宏源看來,歐盟迫不及待地將航空業(yè)也納入“碳管制”,有提升歐盟環(huán)保領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)作用、擴(kuò)大其在碳排放交易市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的用意。歐盟之所以“手伸得這么長(zhǎng)”,不僅是為了環(huán)保,還有重要的經(jīng)濟(jì)利益考量。
歐盟希望通過單方面把別國(guó)航空公司納入自己的碳排放交易機(jī)制,逼迫別國(guó)隨之建起碳排放交易機(jī)制,這是歐盟實(shí)行航空“碳管制”的重要?jiǎng)訖C(jī)。
于宏源說,在全球環(huán)境治理問題中,發(fā)達(dá)國(guó)家一方面通過和新興發(fā)展中大國(guó)進(jìn)行溝通和協(xié)商,建立各種環(huán)境容量約束制度,來維護(hù)能源消費(fèi)、地球氣候和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)均衡;另一方面要推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家接受環(huán)境容量的 “軟法”和“硬法”約束。
那么,歐盟的航空“碳管制”真能取得迫使全球減排的效果嗎?對(duì)此,美國(guó)聯(lián)邦航空局負(fù)責(zé)政策、國(guó)際事務(wù)以及環(huán)境的助理局長(zhǎng)朱莉·奧廷格表示:“歐盟將國(guó)際航空公司納入航空排放交易體系可能達(dá)不到預(yù)期目的,減少航空業(yè)的二氧化碳排放需要經(jīng)過全球協(xié)調(diào)的方案。”
強(qiáng)世功強(qiáng)調(diào)說,歐盟在碳排放問題上采取單邊的實(shí)際行動(dòng),顯然不利于有關(guān)碳排放的國(guó)際性談判,也不利于就這一問題達(dá)成一致意見。如果每一個(gè)國(guó)家都從各自的利益出發(fā),單獨(dú)制定碳排放標(biāo)準(zhǔn)并以此向其他國(guó)家施壓,國(guó)際社會(huì)有關(guān)碳排放的談判將變得更加困難。
中國(guó)應(yīng)對(duì)
“碳政治”伊始
中國(guó)應(yīng)爭(zhēng)話語(yǔ)權(quán)
中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)日前發(fā)表聲明,不承認(rèn)歐盟的航空碳排放交易機(jī)制。國(guó)際航協(xié)理事、中國(guó)東方航空公司董事長(zhǎng)劉紹勇一針見血地指出,歐盟收取費(fèi)用僅是為了改善歐盟的環(huán)境,而不是用于改善全球的環(huán)境。
強(qiáng)世功認(rèn)為,將國(guó)際法上的問題變成幾個(gè)主權(quán)大國(guó)雙邊協(xié)商的問題,顯然對(duì)中國(guó)不利。可以說,這是歐美國(guó)家的一個(gè)戰(zhàn)略傾向。這樣可以直接拋開國(guó)際法約束,而通過雙邊協(xié)商來決定。但中國(guó)認(rèn)為,碳排放問題應(yīng)該放在全球范圍內(nèi)來決定。
在強(qiáng)世功看來,中國(guó)在這一問題上有兩個(gè)問題需要考慮。一是在雙邊協(xié)議上,中國(guó)有多大的籌碼。強(qiáng)世功認(rèn)為,中國(guó)目前的籌碼還不多。二是中國(guó)不承認(rèn)通過雙邊協(xié)商的方式來決定這一問題,那應(yīng)該如何訴諸國(guó)際法原則?
在強(qiáng)世功看來,全球“碳政治”剛剛開始,中國(guó)從一開始就參與其中,對(duì)規(guī)則的熟悉和掌握程度不亞于西方國(guó)家。強(qiáng)世功主張,中國(guó)應(yīng)當(dāng)以大國(guó)領(lǐng)袖的姿態(tài)同時(shí)作為一個(gè)批判者和建設(shè)者,并借助西方人熟悉的“話語(yǔ)”,主張建設(shè)一個(gè)更為公平合理的、有助于解決人類共同問題的國(guó)際秩序。在這個(gè)過程中,中國(guó)的國(guó)家利益和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略必須能夠被涵蓋在這些話語(yǔ)之下,并對(duì)這些話語(yǔ)形成重構(gòu)。
責(zé)任編輯: 中國(guó)能源網(wǎng)