為高油價所苦的全球航空業(yè)，隨著歐盟計劃明年將其納入減排體系中，而面臨新的挑戰(zhàn)。

在阻擊歐盟航空減排體系的行動中，美國是先鋒。早在2009年12月，美國航空運輸協(xié)會（下稱ATA）與其會員美國航空公司、大陸航空公司、美國聯(lián)合航空公司就提起訴訟，要求歐盟放棄于2012年將全球進出歐盟的航空公司納入歐盟排放交易體系（EU ETS）。

2011年7月5日，歐美之間的這場航空減排官司在設(shè)于盧森堡的歐洲法院正式開庭。首次聽證會上，雙方唇槍舌劍，異常激烈。ATA代表在法庭上陳述：“ATA挑戰(zhàn)歐盟ETS，是由于它是單方面的措施，而歐盟以外的國家尚未同意。”

依據(jù)EU ETS規(guī)定，自2012年1月1日起，所有進出歐盟或在歐盟內(nèi)部航線飛行的航班都將被納入碳排放交易體系。ATA認為，EU ETS限制了航空公司投資開發(fā)替代燃料和高燃油效率的飛機，也不利于其研發(fā)空中交通管制系統(tǒng)設(shè)備，阻礙了達成合適有效的全球解決方案。

歐盟方面毫不示弱。歐盟氣候委員會發(fā)言人艾塞克·法萊羅-拉德隆（Isaac Valero-Ladron）告訴《財經(jīng)》記者：“EU ETS已是一個通過的法令，我們不會更改這個法令。我們認為我們有權(quán)利對飛進和飛出歐洲的國家進行規(guī)范，就像歐洲航空公司飛進中國需要遵守中國的法律一樣。”

2008年7月8日，歐洲通過了2008/101/EC指令的修改，2009年2月法案獲最終通過，此指令是由歐洲議會、歐盟部長理事會和歐盟委員會作出的對特定成員國有約束力的，并責(zé)成該特定成員國通過國內(nèi)程序?qū)⑵鋬?nèi)容轉(zhuǎn)換為國內(nèi)立法，以履行其所承擔的條約義務(wù)的立法性文件。

促使歐盟如此強硬的另一個重要因素是，歐盟不能將EU ETS只強加給歐洲的航空公司。艾塞克稱，若不包括歐盟之外的航空公司，這將是扭曲的競爭。

“扭曲”也是反對方的陳述詞。在6月底的國際航協(xié)年會上，國際航空運輸協(xié)會（下稱國際航協(xié)）理事長兼首席執(zhí)行官喬瓦尼·比西尼亞尼(Giovanni Bisignani)公開表示，這種失調(diào)的、懲罰性的區(qū)域措施不僅扭曲市場，還將破壞全球的減排努力。

這場歐美大戰(zhàn)涉及太多法律以外的糾葛，注定將是一場漫長的博弈。

雙方的殺手锏

美方認為EU ETS違反了《芝加哥公約》《京都議定書》以及歐美“開放天空”雙邊協(xié)定。艾塞克則稱，這個法令完全符合《芝加哥公約》等國際法。

《芝加哥公約》第一條規(guī)定是美方的殺手锏，該規(guī)定為，各締約國承認每一國家對其領(lǐng)土之上的空域具有完全的和排他的主權(quán)。

ATA在法庭上提供了一個生動的例子，假若某航班從舊金山起飛降落在倫敦希斯羅機場，其中占總排放量29％的碳排放發(fā)生在美國領(lǐng)空，這包括在機場地面上調(diào)度的碳排放，超過37％的碳排放發(fā)生在加拿大領(lǐng)空，另外25％發(fā)生在公海上空，只有9％的排放量留在歐盟領(lǐng)空。而按照EU ETS，整個航程都要受其管轄，包含征費和超額排放罰款，因為歐盟的計費航程是以飛機起飛到降落的全部航程計算，在非歐盟上空排放的二氧化碳也要向歐盟交費，據(jù)此ATA認為，這侵犯了其他國家的領(lǐng)空主權(quán)。

反對的聲音還包括，EU ETS違背了公約第15條。其中規(guī)定，任何締約國對另一締約國的任何航空器或航空器上所載人員或財物不得僅因給予通過或進入或離開其領(lǐng)土的權(quán)利而征收任何規(guī)費、捐稅或其他費用。但這條反對意見并不堅實。北京航空航天大學(xué)航空法研究所研究員楊彩霞指出，EU ETS本質(zhì)上是一種市場導(dǎo)向性的制度，不同于強制性的稅費、規(guī)費以及關(guān)稅。

國際法確實存在很多可供論辯的罅隙。比如，歐盟方面辯稱，歐盟作為整體并非《芝加哥公約》成員，所以不受《芝加哥公約》制約。

中國民航大學(xué)一位從事EU ETS應(yīng)對方案研究的人員介紹，歐盟同時也利用《芝加哥公約》中對其有用的條款來進行辯駁，例如無歧視原則。

根據(jù)《芝加哥公約》第11條，締約國須將其非歧視性管制法規(guī)適用于所有締約國在其境內(nèi)起飛或降落的從事國際航空運輸?shù)暮娇掌鳌５?2條也允許締約國采取措施確保其管制性法規(guī)適用于在其境內(nèi)飛行的所有締約國的航空器。歐盟排放權(quán)監(jiān)督管理制度更貼近《芝加哥公約》第11條中的管制類法規(guī)。

另外，雖然《京都議定書》將制定國際航空業(yè)減排方案的權(quán)力賦予了國際民航組織（ICAO），但國際民航組織的A37-19號決議系2010年才作出，對EU ETS亦約束有限。歐盟及其成員國和歐洲民航委員會其他成員國對國際民航組織有關(guān)條款提出了保留，這些條款將不能約束歐盟，因此認為EU ETS違反了國際民航組織決議的說法亦有待商榷。

能源與交通創(chuàng)新中心總裁兼執(zhí)行主任安鋒認為，歐盟的法律基礎(chǔ)較弱，因此歐美訴訟的最可能的結(jié)果是延期執(zhí)行ETS。[page]

不過，氣候談判專家、亞洲開發(fā)銀行氣候變化與碳市場顧問呂學(xué)都卻認為，歐盟已騎虎難下。如果歐盟敗訴，其制定的把國際航空納入減排體制的政策，將只能夠在歐盟內(nèi)部實施；如果歐盟勝訴，并堅持執(zhí)行這一政策，則面臨來自除歐盟以外所有國家的強大壓力。

中方擬加入戰(zhàn)局

盡管業(yè)內(nèi)對歐盟沒有權(quán)力管理其區(qū)域之外的航班有共識，但由于該案件并不能依靠法律條款解決爭論，其中更多是涉及國際間政治和經(jīng)濟因素的影響。因此，這場訴訟的結(jié)果難以預(yù)料。

此前，中國航空運輸協(xié)會和國際航協(xié)亦宣稱將對歐盟提起法律訴訟。按EU ETS，從2012年起，有歐洲航線的中國航空公司，也面臨大幅削減碳排放和購買碳排放配額的境遇。

中國航空運輸協(xié)會副秘書長柴海波此前表示，中方不承認EU ETS，認為它對歐盟以外的國家和航空公司不具備法律效力，違背了國際公約，阻礙和制約發(fā)展中國家航空運輸業(yè)的健康發(fā)展。

中方認為，按《京都議定書》，發(fā)展中國家的航空企業(yè)無需承擔強制減排，如今卻被EU ETS強制納入減排體系。同時，該體系以歷史排放水平來決定初始排放權(quán)分配方式，這對快速發(fā)展中的中國航空不公平。因為發(fā)達國家非但沒有對歷史的排放埋單，反而得到更多的排放額度，承擔更小的減排壓力。

盡管《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》有“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則及相關(guān)規(guī)定，但發(fā)展中國家據(jù)此反駁EU ETS也并非易事。

中國國際航空股份有限公司規(guī)劃發(fā)展部業(yè)務(wù)主管林鵬撰文認為，歐盟將航空納入ETS 是經(jīng)過精心的設(shè)計，繞過了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這項原則，因為其針對的是國家，而ETS的實施對象是企業(yè)，其直接針對企業(yè)實施立法。由此，發(fā)展中國家的航空公司不得不加入絕對量減排的行動。

呂學(xué)都也認為，同樣對EU ETS提起訴訟，中美面臨的法律情形并不完全相同。除了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，差別還在于歐美之間存在“天空開放”協(xié)議。

2008年3月30日生效的“天空開放”協(xié)議，不僅實現(xiàn)了航線開放，即允許歐盟成員國航空公司的飛機從歐盟境內(nèi)任一機場飛往美國任一機場，反之亦然。同時，還將實現(xiàn)歐美航空業(yè)的投資開放，同時加強歐美在航空業(yè)的監(jiān)管合作。

呂學(xué)都告訴《財經(jīng)》記者，如果訴訟裁決是以EU ETS違背了“天空開放”雙邊協(xié)議作為依據(jù)，判決美方勝訴，對中國和其他國家而言，案例的參考價值就大打折扣。如果裁決是以其違背了《芝加哥公約》或國際民航組織決議等多邊協(xié)議為依據(jù)，判決美方勝訴，則其他國家將會參考同樣的理由，提出申訴。

美國自然資源保護委員會（NRDC）氣候變化與能源高級顧問楊富強認為，歐美訴訟與中歐訴訟不可比。歐美之間的“天空開放”協(xié)議屬于條約，而中歐之間的航空業(yè)務(wù)則是談判形成的，是一種契約關(guān)系，非條約。

航空減排賬

航空業(yè)實際所占碳排放比例較小，但歐盟執(zhí)意以此攪動紛擾的局面，所為何來？

標準普爾今年2月發(fā)布的一份報告稱，航空業(yè)的排放量增速高于其他任何行業(yè)，從1990年到2006年間年排放量上升了98％。更重要的是，此行業(yè)的排放量并無減速跡象。

因此，航空業(yè)有可能影響歐盟減排的步伐。歐盟氣候行動總司國際氣候變化顧問于爾根勒·弗維爾（Juergen Lefevere）介紹，EU ETS在范圍和時間上分為三個階段：2005年至2007年，屬于“實踐學(xué)習(xí)”階段，納入了電力、供熱與蒸汽發(fā)電、石油加工、鋼鐵、紙漿與造紙、建筑材料等行業(yè)；2008年至2012年屬于五年《京都議定書》階段，需要更嚴格的總量管制和更成熟的基礎(chǔ)設(shè)施；從2012年1月起將航空業(yè)納入其中，2013年至2020年（及以后）經(jīng)修訂的EU ETS，將包含更多行業(yè)，如鋁、基本化學(xué)品，以及氣體氟碳化物、氧化亞氮等。

另外，歐盟氣候委員會發(fā)言人艾塞克表示，各國原本希望通過ICAO建立全球減排機制， 但是ICAO會員國遲遲無法達成共識，歐盟因此決定先行實施。

ICAO所排定的時程確實緩慢，根據(jù)其決議，目前主要工作是鼓勵航空業(yè)研究如何減排，與金融單位合作取得研究替代能源資金，選定測量航空業(yè)二氧化碳排放量的方法和機制，以在2013年定出全球二氧化碳標準為目標。

二氧化碳的排放量與燃料效率直接相關(guān)，航空公司提高燃油效率的動力在于，燃油成本占總成本的40％左右。而每噸燃油產(chǎn)生的二氧化碳又占航空燃油成本的7％左右。

在標準普爾的報告中，國際航協(xié)預(yù)計航空業(yè)的排放量增速比燃油效率提高速度還要快，根據(jù)目前的碳價格每噸二氧化碳約15歐元估算，EU ETS第一年將有可能產(chǎn)生約11.25億歐元額外費用。

目前，全球航空排放約700萬噸的二氧化碳。歐洲委員會估計，ETS將導(dǎo)致每年減少約20萬噸碳排放。

EU ETS規(guī)定，第一個交易期（2012年－2013年），分配給各國航空公司的排放配額為歷史排放（即2004年－2006年均值）的97％，其中85％免費，即如果某航空公司將維持歷史排放，那么它需要購買17.5％的排放權(quán)［1.00-（0.97×0.85）］；第二個交易期（2013年－2020年），分配排放配額為歷史排放的95％，其中82％免費，即如果某航空公司將維持歷史排放，那么它需要購買22.1％的排放權(quán)［1.00-（0.95×0.82）］。[page]

歐盟還規(guī)定，每年的溫室氣體排放量低于1萬噸，商業(yè)航空運營公司才能取得豁免，免收碳排費用。而業(yè)內(nèi)估算，一架波音777飛機從上海飛往倫敦，單程就將排放二氧化碳222噸。1萬噸排放量，僅夠一家航空公司在上海至倫敦一條航線上來回飛22次。

中國民航局節(jié)能減排辦公室向媒體介紹，按照歐盟碳排放的征收方法，中國民航業(yè)僅2012年一年將向歐盟支付約8億元人民幣，2020年超過30億元人民幣，九年累計支出約176億元人民幣。

這尚未道盡歐盟的本意。呂學(xué)都表示，從EU ETS日程表可見，將航空業(yè)納入歐盟的減排體系是一個突破口，就像大壩口子，將不斷放大。一旦國際航空突破，之后國際航海、鋼鐵、化工貿(mào)易等都可能被要求逐步納入減排體系。

航空公司的出路

除了法律訴訟，中國應(yīng)對EU ETS政策還有多種選擇。呂學(xué)都認為，關(guān)鍵看政府采取的立場和措施，這包括經(jīng)濟貿(mào)易措施，比如以空客訂單為籌碼。對于歐洲國家來說，一樁大訂單的收益，在經(jīng)濟上的影響遠遠比對中國航空企業(yè)減排溫室氣體產(chǎn)生的經(jīng)濟影響大得多。政治方面，歐盟在很多重大國際事務(wù)中，也需要中國的支持和配合。

今年中國的空客A380訂單起伏令人關(guān)注。在6月的巴黎航展上，香港航空有限公司一筆價值40億美元的空客訂單沒有如期宣布，而幾天后中國在德國柏林一舉訂購了88架空客A320飛機。如上事實被業(yè)內(nèi)解讀為中歐在進行關(guān)于EU ETS博弈，航空訂單被做為中國的籌碼，在適當時機施以“大棒”“胡蘿卜”的威力。

然而，總量減排終究是大勢所趨。國際航協(xié)在2009年已正式宣布全球航空業(yè)的節(jié)能減排承諾：從2020年開始，碳排放實現(xiàn)零增長；到2050年，碳排放量將比2005年凈減少50％。

國際航空運輸協(xié)會表示，航空排放問題將依賴技術(shù)改進、有效率的運營和完善基礎(chǔ)設(shè)施等方式解決。

歐盟代表艾塞克亦表示，此舉是鼓勵航空公司思考新技術(shù)和方法減低碳排量，而非禁止人們搭乘飛機。他還指出，對中國而言，進出中國的飛機占歐盟總體航空排放量不到3％。

但中國國際航空股份有限公司蘇玫撰文表示，中國航空減排并非輕而易舉。以國航年均12％－15％的歐洲航線增速，根本不能完成減排目標。此外，歐洲航空公司機隊的平均機齡較大，通過更新機隊，減排潛力巨大。國航平均機齡只有7.4年，歐洲航線大多是最新引進的飛機，機隊更新的減排潛力幾乎沒有。

歐盟主要考量的是推動國際航空業(yè)的減排，此舉也將動搖《京都議定書》的基石——發(fā)達國家與發(fā)展中國家“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，各國政府對此都很清楚。