從頁巖氣研發到大規模生產的20多年里，美國能源監管框架與政策框架是如何支持頁巖氣發展的，美國的監管經驗對我國開發頁巖氣資源有何借鑒意義

專家簡介：肖鋼1984年畢業于東北大學熱能工程系，1987年遠赴丹麥，師從丹麥著名化學家尼爾斯教授，1992年獲得丹麥技術大學化學系博士學位，現任中海油新能源公司首席科學家，英國皇家化學會院士。

頁巖氣開發潛力巨大，但歷史上頁巖氣的開發和生產一直存在經濟性問題。

美國得克薩斯州沃思堡巴涅特頁巖氣實驗室通過融合水平鉆井技術和水力壓裂技術，實現了頁巖氣開采技術的歷史性突破，大大降低了單位開采成本。

以美國巴涅特頁巖層為例，其頁巖氣產量從1998年的9.7億立方米，增至2010年的412億立方米，增長40倍。得益于非常規天然氣尤其是頁巖氣開發技術的突破，2009年美國以6240億立方米的產量首次超過俄羅斯成為世界第一大天然氣生產國。

美國的頁巖氣革命動搖了世界液化天然氣市場格局，并且這一影響還將持續，進而改變世界能源格局。

大洋彼岸發生的一切，讓我國油氣行業開始審視頁巖氣這一非常規天然氣資源的前景。我國頁巖氣聚集地質條件優越，具有與美國大致相同的頁巖氣資源前景及開發潛力。

華盛頓能源行業咨詢機構先進資源國際主席VelloKuuskraa表示：“頁巖是世界儲量最豐富的巖石之一，許多國家缺乏傳統的油氣資源，卻擁有豐富的頁巖資源。”目前美國60%的天然氣來自非常規天然氣，如果頁巖氣給美國能源市場帶來的效應能在我國發生的話，將大大緩解我國能源供應的緊張局面。除經濟和技術因素外，頁巖氣開采還需要能源監管框架與政策支持。

從頁巖氣研發到大規模生產的20多年里，美國能源監管框架與政策框架是如何支持頁巖氣發展的？美國的監管經驗對我國開發頁巖氣資源有何借鑒意義？不久前，筆者與美國得克薩斯州立大學法學院院長LawrenceKSager教授和全球能源國際仲裁與環境法研究中心主任MelindaKTaylor教授對此進行了交流與探討。

三個關鍵因素

美國的頁巖氣規模化開發取決于三個關鍵因素。

一是開發技術的成熟與突破。經過20多年的努力，美國在水平鉆井技術基礎上，研發成功水平井＋多段壓裂、水力壓裂、同步壓裂以及深層地下爆破等多項頁巖氣開發技術。這些高端技術拓展了頁巖氣開采面積和深度，降低了頁巖氣開采的單位成本。

二是發達的天然氣管網設施與第三方準入條款。目前美國擁有40萬公里的天然氣管道。從1993年開始，美國采取天然氣生產和運輸兩種業務垂直管理模式，將開發商和運輸商分離成兩個獨立的運營實體，并實施不同的政策進行監管。州內管道由州、地方法律約束，州際管道則受聯邦能源管理委員會、州、地方法律同時約束。管道運營商對天然氣供應商實施無歧視準入。政府在監管管輸費的同時，放開天然氣價格，保證天然氣生產商和用戶對管道擁有無歧視準入條件。

三是政府對非常規能源開發商在稅收方面的優惠，吸引了眾多中小公司參與。

“以州為主，聯邦調控”

美國頁巖氣監管框架具有“以州為主，聯邦調控”的特點。

美國天然氣開發監管政策和傳統石油監管政策相似，對跨州能源經營活動的監管權分屬聯邦和州政府兩級管理。兩者法規出現沖突時，以聯邦法規優先；聯邦標準低于州標準時，則同時實施兩套規定。這樣的管理框架，具有強烈的地方主義色彩。

在頁巖氣監管上，聯邦政府通過環境和跨州管道準入監管進行有限介入，而頁巖氣在何處開采、何時開采以及氣井標準等實際監管權則下放到州政府。

另外，土地權與礦業權的分離，也有利于美國開發商獲取頁巖氣資源。在私人土地上，開發商必須和礦業權利人簽署租約；在鉆井與鋪設管道上，要與土地權利人簽署協議，取得州管理機構的許可證。對于公有土地，聯邦法律實施規劃管理，規劃每10年審核一次，公眾廣泛參與。

私有公司也可以通過競標獲取在公有土地上的勘探權，但需要支付給政府相應的礦產使用租金。

五種稅收優惠與環境監管

美國對頁巖氣等非常規能源的開發實施稅收優惠。

1980年，美國通過非常規能源法案，對非常規油氣行業實施5種稅收優惠，包括無形鉆探費用扣除、有形鉆探費用扣除、租賃費用扣除、工作權益為主動收入、小生產商耗竭補貼等。

隨著頁巖氣的大規模商業開發，環境問題越來越受到美國政府監管機構、環保機構、公眾和媒體的關注。目前美國開發頁巖氣主要采用的是水力壓裂法，每次液壓破碎巖層需要數百萬噸水，這些含有化學物質的水可能對地下水層產生污染。為此，美國相繼出臺《美國聯邦環境法》、《清潔水法案》、《飲用水安全法》、《資源保護和恢復法》和《清潔空氣法》等法律法規，并要求開發商披露壓裂混合液的化學成分。

中美頁巖氣開發環境差異巨大

我國頁巖氣資源勘探和開發起步晚，國土資源部2005年才開始前期調研，至今沒有對國內頁巖氣資源潛力和有利區帶進行系統評價和技術先導性試驗。與美國相比，我國的頁巖氣開發技術還不成熟，關鍵性的技術還沒有取得真正突破。

我國頁巖氣開發不能照搬美國模式。因為一是土地擁有權不一樣；二是監管框架不一樣；三是我國天然氣生產、運輸、銷售還沒有實現垂直分離管理；四是頁巖氣地質條件差異較大，我國頁巖氣形成的地質年代晚于美國。

我國頁巖氣藏儲層與美國的頁巖氣藏儲層相比差異巨大，比如美國的頁巖氣層埋藏深度多為200米～2000米，而我國四川盆地的頁巖氣層埋藏深度多為1500米～4000米；黔、渝、湘等地頁巖層厚度較薄且常呈現多層疊合，局部可見程度不同的變質；不同地區間頁巖氣藏也難以對比，井間參照、類比、連層等較為困難。因此，美國的分段壓裂技術在我國相關地區的實際應用效果需要進一步探討。

合理借鑒美國模式

雖然存在差異，不能照搬美國模式，但是美國頁巖氣開發的許多經驗值得借鑒。

首先，重視天然氣作為國家能源戰略的重要組成部分及其對本國能源結構調整和應對氣候變化所能發揮的重要作用；其次，啟動頁巖氣資源評估和評價工作，加快研發頁巖氣勘探開發的整套技術；再其次，完善頁巖氣管理制度，制定資源勘探開發、應用規劃、技術研究、投融資政策、財稅扶持和行業管理等相關政策；最后，在天然氣“自然壟斷”環節——管道運輸方面加強監管，并以有效方式為頁巖氣勘探開發提供財政支持。

目前勘探開發頁巖氣的尖端技術大多掌握在國際大油氣公司手中，為盡快掌握關鍵技術，我國企業可以以合資、參股等方式與國外油氣公司合作經營。先進的鉆探技術已使美國的頁巖氣大規模開發具有經濟性，我國油氣企業可針對本國頁巖氣特點，引進、吸收、提高、創新頁巖氣儲層評價技術、射孔優化技術、水平井技術和壓裂技術，逐步形成一批適合我國頁巖氣地質特點的自主創新關鍵技術。

我國頁巖氣開發不能照搬美國模式，因為土地擁有權不一樣，監管框架不一樣，我國天然氣生產、運輸、銷售還沒有實現垂直分離管理，頁巖氣地質條件差異較大，我國頁巖氣形成的地質年代晚于美國。