美國已是全球第一大天然氣生產(chǎn)國，在頁巖氣技術(shù)上全球領(lǐng)先。美國頁巖氣的成功開發(fā)改變了美國能源格局，增強(qiáng)了其在中東地區(qū)的能源外交和軍事主導(dǎo)權(quán)，并對全球能源供應(yīng)及地緣政治產(chǎn)生重要影響。 

我國頁巖氣資源豐富，技術(shù)基礎(chǔ)和商業(yè)化條件較好，一旦政策到位，我國頁巖氣極有可能在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，并成為新的產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)。 

中國頁巖氣發(fā)育區(qū)劃分 

資料來源：國土資源部，張大偉，2010年

　數(shù)據(jù)來源：據(jù)美國能源信息署（EIA）資料整理,2011年5月9日 

全球能源領(lǐng)域的新革命 

頁巖氣是一種賦存于泥頁巖中，主要以吸附及游離狀態(tài)存在的非常規(guī)天然氣。其發(fā)現(xiàn)于1821年，但由于開采成本相對較高，開發(fā)利用緩慢。直到上世紀(jì)70年代，美國為擺脫對外能源依賴，開始大量投入頁巖氣研究。隨著水平井等關(guān)鍵技術(shù)的突破，開發(fā)成本下降。上世紀(jì)90年代后期，頁巖氣在美國率先實(shí)現(xiàn)商業(yè)化、規(guī)模化。2010年美國頁巖氣產(chǎn)量超過1379億立方米，占全國天然氣年總產(chǎn)量的23%，超過俄羅斯成為全球第一大天然氣生產(chǎn)國。 

頁巖氣的成功開采大大增強(qiáng)了美國在能源外交和應(yīng)對氣候變化等方面的主導(dǎo)權(quán)，也對全球天然氣市場、能源供應(yīng)格局以及地緣政治產(chǎn)生了重要影響。尤其是在影響中東、北非等地政局變革，遏制和削弱一些石油出口國的影響力，保持國內(nèi)油氣價(jià)格相對穩(wěn)定方面，頁巖氣的規(guī)模化開采讓美國政府相比過去有了更大的戰(zhàn)略調(diào)整空間。中東地區(qū)原計(jì)劃出口美國的天然氣不得不另尋買家。隨著更多的天然氣進(jìn)入歐洲和亞太地區(qū)，將進(jìn)一步造成現(xiàn)貨價(jià)格降低和長期合同發(fā)生變化。 

中國頁巖氣開發(fā)面臨的問題 

頁巖氣開發(fā)對我國具有戰(zhàn)略意義。清潔低碳的頁巖氣能夠增加天然氣供應(yīng)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，緩解減排壓力。據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計(jì)2011》數(shù)據(jù)，2010年我國天然氣占一次能源消費(fèi)的比例為4.0%，而同期世界均值為23.81%，相差近6倍，要達(dá)到2020年9%、2030年12%的天然氣比例目標(biāo)，意味著天然氣消費(fèi)需要完成倍數(shù)級的增長。加快頁巖氣勘探開發(fā)和利用，對滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對于清潔能源的需求、控制溫室氣體排放、改善居民用能環(huán)境具有重要意義。 

我國頁巖氣資源豐富，開發(fā)潛力大，商業(yè)化條件好。雖然目前我國政府尚未對全國頁巖氣資源進(jìn)行系統(tǒng)勘查與評價(jià)，但綜合多方面的初步評估結(jié)果可以判斷，我國頁巖氣資源豐富、分布廣泛、開發(fā)潛力大。據(jù)美國能源信息署（EIA）2011年4月對全球32個(gè)國家48個(gè)頁巖氣盆地進(jìn)行資源評估的初始結(jié)果，我國頁巖氣資源地質(zhì)儲(chǔ)量100萬億立方米，可采資源量36萬億立方米。與常規(guī)天然氣關(guān)鍵在“找氣”不同的是，頁巖氣開發(fā)的關(guān)鍵在“采氣”，在相對確定的產(chǎn)氣區(qū)塊上，一旦資金大規(guī)模投入，極有可能在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展。即便我國頁巖氣賦存條件比美國復(fù)雜，頁巖氣直接作業(yè)成本可能高于美國，但考慮到我國土地成本低、設(shè)備國產(chǎn)化、專業(yè)服務(wù)和人工成本低的優(yōu)勢，有可能使綜合開采成本低于美國，商業(yè)化前景樂觀。 

我國頁巖氣開采的技術(shù)裝備已有一定基礎(chǔ)，可通過國際合作和自主創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)領(lǐng)先。我國在鉆機(jī)、壓裂車組、井下設(shè)備等裝備制造方面已有較強(qiáng)的技術(shù)和生產(chǎn)能力，國內(nèi)公司的鉆井設(shè)備已批量出口美國用于頁巖氣開發(fā)。國產(chǎn)大馬力壓裂泵機(jī)組也有效解決了效率低和成本高的難題。我國目前主要在系統(tǒng)成套技術(shù)和一些單項(xiàng)配套技術(shù)設(shè)備方面存在差距，這只有通過大量的應(yīng)用實(shí)踐來不斷積累經(jīng)驗(yàn)。美國頁巖氣技術(shù)分散在上百家中小公司手中，我們也可以通過技術(shù)合作或并購的方式快速獲取技術(shù)能力。 

目前我國頁巖氣開發(fā)還面臨資源數(shù)據(jù)未普查、監(jiān)管體系未建立、某些技術(shù)未掌握、管網(wǎng)設(shè)施不完善、服務(wù)體系不健全等一系列問題。但這些并不是制約頁巖氣開發(fā)的主要因素，只要開發(fā)工作啟動(dòng)，逐步推進(jìn)，這些問題相對容易解決。當(dāng)前主要的障礙是頁巖氣礦種界定和礦權(quán)管理不明確，影響了頁巖氣開發(fā)進(jìn)程。若將頁巖氣納入常規(guī)天然氣管理體系，極有可能出現(xiàn)“占而不采”、想采的進(jìn)不來，并阻礙技術(shù)創(chuàng)新的不利局面。我國頁巖氣資源條件好的區(qū)塊與幾大國有油企登記的常規(guī)油氣區(qū)塊大面積重疊，按目前的做法就只能由現(xiàn)有油企主導(dǎo)開采。國有油企業(yè)務(wù)重心是常規(guī)油氣，對頁巖氣投入有限，實(shí)質(zhì)性的開發(fā)進(jìn)程很難加快。如美國Barnett地區(qū)面積約12000平方公里，僅2008年一年就新增3300口井。到2008年該地區(qū)鉆井總量已達(dá)12125口（不含因產(chǎn)量下降關(guān)閉的井），每千平方公里打井?dāng)?shù)達(dá)1000口。2008年Barnett地區(qū)完成頁巖氣投資約126.6億美元，當(dāng)年產(chǎn)氣量達(dá)到458億立方米。而如果要求我國國有油企在其登記區(qū)實(shí)現(xiàn)相當(dāng)?shù)拈_采速度，在目前的體制框架下幾乎是不可能的。頁巖氣開發(fā)要實(shí)現(xiàn)快速啟動(dòng)和由慢變快，可行的辦法是將頁巖氣作為區(qū)別于常規(guī)天然氣的新礦種來進(jìn)行管理。目前國內(nèi)民間資本多，參與開發(fā)頁巖氣的積極性高，適當(dāng)放開頁巖氣的投資準(zhǔn)入，對引導(dǎo)民間投資、調(diào)動(dòng)地方積極性、加快頁巖氣開發(fā)進(jìn)程有重要意義。 

另一個(gè)主要問題是政策激勵(lì)不到位。美國頁巖氣開發(fā)的成功，在很大程度上得益于美國政府在頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段實(shí)施不同的產(chǎn)業(yè)扶持政策。我國頁巖氣勘探開發(fā)尚處于初期，產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有風(fēng)險(xiǎn)大、成本高的特點(diǎn)，亟須政府在相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策方面給予一定的支持。目前我國還沒有出臺(tái)專門支持頁巖氣勘探開發(fā)的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼等財(cái)政稅收政策，且我國天然氣井口氣價(jià)形成因素復(fù)雜，天然氣定價(jià)機(jī)制亦存在諸多不合理之處，頁巖氣開發(fā)及利用的相關(guān)價(jià)格及市場拉動(dòng)政策也沒有出臺(tái)，成為制約頁巖氣勘探開發(fā)的一個(gè)關(guān)鍵問題。 

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美國頁巖氣開發(fā)帶來的啟示 

美國充分鼓勵(lì)頁巖氣勘探開發(fā)領(lǐng)域的競爭，注重發(fā)揮中小企業(yè)的作用，在頁巖氣開發(fā)上形成了中小企業(yè)與大企業(yè)有機(jī)接替、專業(yè)化分工與協(xié)作有機(jī)結(jié)合、產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)資本高效流動(dòng)的開發(fā)體制。與此同時(shí)，美國在支持頁巖氣技術(shù)研發(fā)、完善環(huán)境監(jiān)管方面也積累了不少經(jīng)驗(yàn)。 

⒈美國在開采技術(shù)上已實(shí)現(xiàn)全球領(lǐng)先 

頁巖氣開采的關(guān)鍵技術(shù)包括水平鉆井、水力壓裂、隨鉆測井、地質(zhì)導(dǎo)向鉆井、微地震檢測等，其中大部分技術(shù)的突破與率先應(yīng)用都來自美國。目前美國已掌握了從氣藏分析、數(shù)據(jù)收集和地層評價(jià)、鉆井、壓裂到完井和生產(chǎn)的系統(tǒng)集成技術(shù)，也產(chǎn)生了一批國際領(lǐng)先的專業(yè)服務(wù)公司，如哈里伯頓、斯倫貝謝、貝克休斯等。圍繞頁巖氣開采，美國形成了一個(gè)技術(shù)創(chuàng)新特征明顯的新興產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了就業(yè)和稅收，并已開始向全球進(jìn)行技術(shù)和裝備輸出。 

⒉美國頁巖氣的技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)化主要由中小公司推動(dòng)，大公司在相對成熟階段則推動(dòng)頁巖氣向規(guī)模化發(fā)展 

美國主要頁巖氣開采技術(shù)都源自中小能源和技術(shù)公司，一項(xiàng)技術(shù)從研發(fā)到商業(yè)化甚至?xí)?jīng)歷數(shù)個(gè)公司間的更替。中小公司實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破和商業(yè)化后，大公司在長期性和投資能力上更有優(yōu)勢，其后期介入能夠?qū)㈨搸r氣市場迅速規(guī)模化。美國大型油氣公司主要是通過并購擁有頁巖區(qū)塊或開采技術(shù)的中小公司，或通過與中小公司合資合作等方式介入頁巖氣開發(fā)。 

⒊專業(yè)化分工與協(xié)作結(jié)合 

美國礦業(yè)權(quán)人對頁巖氣礦業(yè)權(quán)可以采取自主經(jīng)營或通過市場交易進(jìn)行出讓。在頁巖氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)有不同的專業(yè)公司，如地震公司、鉆井公司等介入作業(yè)。某專業(yè)公司在完成本環(huán)節(jié)相應(yīng)服務(wù)后即可退出，開采工作由下一環(huán)節(jié)的服務(wù)公司接替。由于高度分工，頁巖氣開采的單個(gè)環(huán)節(jié)投入小、效率高、作業(yè)周期短、資金回收快、資本效率高，很多項(xiàng)目內(nèi)部收益率超過10%。 

⒋政府對頁巖氣開發(fā)進(jìn)行了有力支持 

美國能源部及其以后的能源研究與開發(fā)署聯(lián)合國家地質(zhì)調(diào)查局、州級地質(zhì)調(diào)查所、大學(xué)及工業(yè)團(tuán)體，發(fā)起并實(shí)施了針對頁巖氣研究與開發(fā)的東部頁巖氣工程。該項(xiàng)目產(chǎn)生了大批科研成果，對頁巖氣能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性開采起到了關(guān)鍵性作用。1980年美國通過《能源意外獲利法》對1979年—1993年期間鉆探與2003年之前生產(chǎn)和銷售的頁巖氣均實(shí)施稅收減免。同時(shí)，美國將傳統(tǒng)油氣上游開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策也移植到頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域，對油氣行業(yè)實(shí)施的五種稅收優(yōu)惠也適用于頁巖氣。 

⒌逐步加強(qiáng)對環(huán)境的監(jiān)管 

在頁巖氣發(fā)展初期，美國并未對頁巖氣采取特殊的環(huán)境監(jiān)管，對之適用常規(guī)天然氣的相關(guān)要求。適用的法律包括《美國聯(lián)邦環(huán)境法》、《清潔水法案》、《安全飲用水法》、《資源保護(hù)和恢復(fù)法》、《清潔空氣法》等。隨著頁巖氣開采規(guī)模的擴(kuò)大以及對開采帶來的環(huán)境問題的爭論，美國對頁巖氣的環(huán)境監(jiān)管開始趨嚴(yán)，通過修改法律關(guān)閉了著名的“哈里伯頓漏洞”（2005年美國《能源政策法案》將水力壓裂從《安全飲用水法》中免除，解除環(huán)境保護(hù)局對這一過程的監(jiān)管權(quán)力，從而讓水力壓裂技術(shù)很快應(yīng)用起來。這項(xiàng)免除條款被稱為“哈里伯頓漏洞”），允許環(huán)境保護(hù)局依據(jù)《安全飲用水法》監(jiān)督頁巖氣開采活動(dòng)；頒布《FRAC》法案，要求將水力壓裂中使用的化學(xué)藥劑情況進(jìn)行披露，以便充分評估其對地下水的影響。 

 美國頁巖氣成功開采的關(guān)鍵在于包括政府在內(nèi)的各類產(chǎn)業(yè)角色合理分工以及高度競爭的市場環(huán)境。其多元投資主體與專業(yè)化分工服務(wù)相結(jié)合的開發(fā)體制調(diào)動(dòng)了包括風(fēng)險(xiǎn)投資、技術(shù)研發(fā)、上游開采、基礎(chǔ)設(shè)施、市場開發(fā)、終端應(yīng)用等各方面的積極性，系統(tǒng)完善且執(zhí)行到位的監(jiān)督體制保證了頁巖氣開發(fā)快而有序。美國頁巖氣的成功開發(fā)帶給我們重要啟示： 

一是頁巖氣開發(fā)的關(guān)鍵是選擇適合產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的開發(fā)體制。 

頁巖氣是新興產(chǎn)業(yè)，專業(yè)分工要求高、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)性強(qiáng)、比較適合采用多元競爭和分工協(xié)作的開采模式。如果我國頁巖氣開發(fā)一開始就形成壟斷格局，很容易出現(xiàn)像煤層氣一樣“占而不采”的情形。相反，如果在產(chǎn)業(yè)初期適度放開市場準(zhǔn)入，引入多元投資主體，鼓勵(lì)技術(shù)開發(fā)，培育專業(yè)化分工服務(wù)體系，頁巖氣開發(fā)進(jìn)程、技術(shù)進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)配套就會(huì)明顯提速。 

二是要掌握先進(jìn)技術(shù)的主導(dǎo)權(quán)。 

美國依靠持續(xù)的技術(shù)突破實(shí)現(xiàn)了頁巖氣的商業(yè)化，并開始向外輸出技術(shù)，以圖用技術(shù)控制資源。我國在煤層氣領(lǐng)域起步較早，但受制于開發(fā)體制不順和對外技術(shù)依賴，現(xiàn)在遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國。頁巖氣不應(yīng)再重蹈覆轍，在抓住機(jī)會(huì)引進(jìn)美國技術(shù)的同時(shí)，要立足于自主創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)多方力量，加快構(gòu)建本國頁巖氣技術(shù)開發(fā)體系。 

三是政府的支持方式要?jiǎng)?chuàng)新。 

政府可資助前期技術(shù)開發(fā)和勘探研究，同時(shí)在發(fā)展初期提供必要的財(cái)政支持可以使頁巖氣的開發(fā)活動(dòng)有利可圖，對吸引更多資本進(jìn)入有決定性作用。當(dāng)頁巖氣進(jìn)入商業(yè)化階段后，政府逐漸減少或取消特殊優(yōu)惠，既可減輕政府負(fù)擔(dān)，又可刺激技術(shù)創(chuàng)新。用資源稅、增值稅、所得稅等稅收減免而不是直接補(bǔ)貼的方式更有利于鼓勵(lì)開發(fā)商進(jìn)行設(shè)備投資和降低成本。 

四是嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管是持續(xù)發(fā)展的保障。 

開發(fā)主體多、開發(fā)速度快并不必然帶來開采混亂，關(guān)鍵是要在開采前制定并執(zhí)行嚴(yán)格的監(jiān)管制度。環(huán)境問題應(yīng)作為頁巖氣的監(jiān)管重點(diǎn)，我們應(yīng)該跟蹤了解美國在頁巖氣環(huán)境監(jiān)管方面的最新發(fā)展，并結(jié)合我國特點(diǎn)，及時(shí)制定有關(guān)法規(guī)和管理辦法，確保監(jiān)管先行到位，開發(fā)可控。 

我國頁巖氣開發(fā)的相關(guān)建議 

立足我國頁巖氣發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，借鑒美國的已有經(jīng)驗(yàn)，特對我國頁巖氣發(fā)展提出如下建議： 

⒈建立頁巖氣礦權(quán)管理制度 

將頁巖氣確立為區(qū)別于常規(guī)天然氣的獨(dú)立礦種，建立專門的頁巖氣區(qū)塊登記制度。探索建立更有利于加快開發(fā)、更有利于調(diào)動(dòng)地方政府等多方積極性的礦業(yè)權(quán)管理制度。按新礦種進(jìn)行頁巖氣區(qū)塊登記，礦權(quán)出讓采取競爭的方式。強(qiáng)化礦權(quán)退出機(jī)制，對擁有礦權(quán)但投資達(dá)不到要求，或在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不到產(chǎn)出的，要強(qiáng)制退出。 

⒉放寬頁巖氣的市場準(zhǔn)入 

制定民營資本、中央和地方國有資本等以獨(dú)資、參股、合作、提供專業(yè)服務(wù)等方式參與頁巖氣投資開發(fā)的具體辦法。 

⒊實(shí)施頁巖氣綜合開發(fā)應(yīng)用試驗(yàn)示范工程 

根據(jù)地質(zhì)條件與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平選擇一些省市地區(qū)，在技術(shù)、開采體制、政策支持、監(jiān)管和應(yīng)用模式等方面先行先試，綜合試驗(yàn)，為大規(guī)模開發(fā)積累經(jīng)驗(yàn)。 

⒋研究制定監(jiān)管制度 

可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，加快研究制定包括地下水、地質(zhì)、土壤、生態(tài)等多方面，覆蓋采前、采中和采后多環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)管制度。 

⒌鼓勵(lì)開發(fā)模式和應(yīng)用模式創(chuàng)新 

支持專業(yè)服務(wù)和技術(shù)類公司發(fā)展，構(gòu)建高度社會(huì)化的專業(yè)分工體系。結(jié)合產(chǎn)氣地區(qū)實(shí)際，探索就地發(fā)電、區(qū)域供氣、就地發(fā)展天然氣化工、分布式供能、作為交通燃料等多種應(yīng)用模式，將頁巖氣開發(fā)與發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、解決地方特別是山區(qū)農(nóng)村能源供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)能源綜合利用、節(jié)能減排等有機(jī)結(jié)合起來。 

⒍加大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān) 

將頁巖氣技術(shù)納入“十二五”國家科技重大專項(xiàng)計(jì)劃。積極利用中美能源合作機(jī)制，通過合作或并購等方式盡早掌握美國技術(shù)，并在此基礎(chǔ)上力爭實(shí)現(xiàn)技術(shù)反超、再主導(dǎo)。 

⒎加緊部署基礎(chǔ)性工作 

開展頁巖氣基礎(chǔ)地質(zhì)研究，掌握分布規(guī)律和作用機(jī)理。加快頁巖氣資源探查，盡早掌握詳細(xì)的資源數(shù)據(jù)。做好管網(wǎng)規(guī)劃，推動(dòng)互通互聯(lián)。 

⒏研究制定財(cái)稅支持政策 

可考慮將國家對煤層氣的支持政策延用到頁巖氣。重點(diǎn)研究鼓勵(lì)頁巖氣開采的資源稅、增值稅、所得稅等減免稅政策，以鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行設(shè)備投資和降低成本。調(diào)查人：張永偉（國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）