【中國能源網訊】目前，在常規天然氣領域，資源勘探開發的監管，由一個法律框架、多個具體的法規和石油天然氣主管部門的監督管理職責組成。《礦產資源法》是一個法律框架，由勘探程序登記管理規定、探礦權和采礦權轉讓管理規定、陸上和海上對外合作規定組成。具體法規涉及到探礦許可證和采礦許可證的發放；探礦權、采礦權有償使用；對外合作的原則及方式；礦業權轉讓以及采礦權公告等。

在具體實施層面上，國土資源部已經建立了全國性的石油天然氣礦權監管體系，以協調石油天然氣的調查和勘探。所有擁有石油天然氣資源的省市都建立了油氣監督員制度。監督員們負責了解礦權執行、年度報告、稅收繳付和勘查開采生產秩序等情況。還負責及時而客觀地報告礦業權人勘探和督查情況。他們也及時處理和阻止所有違反許可證的行為，并直接向國土資源部報告。

梳理煤層氣政策相關規定可知，煤層氣的監管主要集中在產業上游資源勘探開發的監管，其監管是由一個法律框架、多個具體的法規，具體的通知、意見，以及相關部門的監督管理職責組成。《礦產資源法》是一個法律框架，由勘探程序登記管理規定、探礦權和采礦權轉讓管理規定、對外合作規定組成。具體法規涉及到探礦許可證和采礦許可證的發放；探礦權、采礦權有償使用；對外合作的原則及方式；礦業權轉讓以及采礦權公告等。具體通知、意見涉及到安全開發、環境保護等方面。

這些法律法規等相關規定的核心內容主要包括：

（1）從事煤層氣資源勘查開采必須經政府有關部門批準《礦產資源法》規定："從事礦產資源勘查和開采的，必須符合規定的資質條件。"依據上述法律規定，從事煤層氣勘查開采的，無論是什么所有制的企業，都需要經政府有關部門批準，才能進入煤層氣資源勘探開采領域。

（2）煤層氣勘查開采實行國家一級管理

根據中國礦產資源法律法規規定，煤層氣勘查開采實行國家一級登記管理，從事石油天然氣勘查開采，只能向國土資源部提出申請，由國土資源部頒發油氣勘查許可證和采礦許可證。

（3）從事煤層氣勘查、開采活動必須取得勘查許可證或者開采許可證

根據礦產資源法律法規規定，符合資質條件的申請人必須向國土資源部提交探礦權登記申請書及有關文件（例如勘查實施方案、資金證明等），經嚴格審批取得勘查許可證后才能從事勘查作業。探礦權人經出資勘查取得煤層氣儲量并經國土資源部備案后，要向國土資源部提交采礦權申請登記書和其他材料（包括礦產資源開發利用方案、經礦產資源儲量管理部門批準的儲量報告及批準文件、開采礦產資源的環境影響評價報告及政府環保部門對環境評價報告的意見、資金證明文件等），提出采礦權申請。國土資源部經嚴格審查后準予登記并頒發采礦許可證后，煤層氣企業才能成為采礦權人，從事油氣開采活動。

（4）煤層氣的對外合作由中聯煤或相關部門批準的其他企業執行

修改后的《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》第三十條明確中外雙方開采陸上石油資源的形式為合作，《關于進一步擴大煤層氣開采對外合作有關事項的通知(商資函[2007]94號)》中規定除中聯煤層氣有限責任公司外，“由商務部、發展和改革委員會同相關部門在中聯煤層氣責任有限公司以外再選擇若干家企業，在國務院批準的區域內與國外企業開展煤層氣合作開采的試點工作。”

（5）煤層氣與煤炭須綜合勘察開發

《關于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知（國土資發〔2007〕96號）》中規定投資人在申請煤炭探礦權時，應提交煤炭和煤層氣的綜合勘查實施方案，煤炭煤層氣探礦權人在勘查過程中必須綜合勘查煤層氣資源。

（6）國土資源部與省級國土資源管理部門對煤層氣勘查開采進行監督

《礦產資源法》規定，省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門主管本行政區域內礦產資源勘查、開采的監督管理工作。

（7）國土資源部有權對違法行為進行行政處罰

《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》分別規定，國務院地質礦產主管部門依法對違反規定進行勘查或開采礦產資源的行為進行行政處罰。

（8）礦區使用費征收辦法

煤層氣開采的礦區使用費按陸上常規天然氣對外合作規定交納，即：年度煤層氣產量不超過10×108m3 ， 免征礦區使用費； 年度煤層氣產量10×108m3~25×108m3 ， 交納1% 的礦區使用費； 年度煤層氣產量25×108m3~50×108m3，交納2%的礦區使用費；年度煤層氣產量超過50×108m3，交納3%的礦區使用費。

但目前我國煤層氣產業的發展還面臨諸多監管層面的問題，表現在：

（1） 現在煤層氣開采沒有專門的法律進行規范，多是法律效力較小的部門規章。并且很多意見規定也未明確的規定由哪些部門執行實施、監督管理等

（2） 煤層氣具體政策規定實際操作層面相關部門職責不明確。

（3） 缺乏行業統一技術標準規范

但綜合分析來看，煤層氣發展滯后的關鍵因素是其礦業權重疊問題。

（1） 礦業權重疊的產生

① 煤炭企業一直將過去原煤炭部劃定的礦區視為自己的傳統礦權范圍，國土資源部成立后重新制定并執行了新的礦權登記制度，而此時不少煤炭企業經營十分困難，錯過了礦權登記的快速發展階段；② １９９８ 年以后，煤炭探礦權的管理分屬于各省市自治區，煤層氣探礦權的管理權則歸屬于國土資源部，這一制度設計不可避免地出現了煤層氣與煤炭兩種礦權設置重疊的問題；③近十幾年來，中國煤炭需求量快速增長，需要大規模新增煤炭生產能力，而煤層氣礦權面積大、開發利用進展緩慢，一定程度上影響了煤炭資源的開發進度，迫使地方政府不得不優先支持發展煤炭產業。礦權分置造成相關部門之間、相關企業之間產生經濟利益和管理權限方面的糾紛。近年來，煤炭生產效益好轉，煤炭資源勘查開發積極性高漲，加劇了上述兩種資源礦權交叉的矛盾。

（2） 礦業權重疊的后果

據統計，截至2007年底全國98個煤層氣探礦權中有86個涉及礦權重疊問題，86個煤層氣探礦權與1406個煤炭礦業權重疊，重疊總面積約1.2534× 104km2 ，其中煤炭探礦權重疊242 個，重疊面積9137km2，煤炭采礦權重疊1164個，重疊面積3397km2 。

以山西為例，2010年底，山西境內煤層氣共登記礦業權35個，其中探礦權30個、采礦權5個，面積25577.906km2。在35個煤層氣礦業權，有28個與煤炭礦業權重疊，重疊率80%，重疊面積3447.58km2，幾乎覆蓋了全省煤炭規劃礦區。另外,在山西境內還登記了油氣區塊探礦權5個，其中3個是以煤層氣勘查為主,也與煤炭礦業權存在嚴重重疊，重疊面積833km2，占登記面積的62%。

煤層氣與煤炭資源的礦權交叉（重疊） ，對兩種能源的開發、對兩個產業的發展都產生了不良影響。地方煤炭企業進入煤層氣登記區塊從事煤炭作業生產，引發煤層氣生產企業與煤炭生產企業的礦權糾紛，阻礙煤層氣產業與煤炭產業的發展。

（3） 如何解決

針對煤層氣礦業權重疊問題，近幾年國家已經出臺了多個文件以促進煤炭與煤層氣的綜合勘探開發利用。尤其是2007年國土資源部出臺了《關于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》，其中規定"投資人在申請煤炭探礦權時，應提交煤炭和煤層氣的綜合勘查實施方案，煤炭煤層氣探礦權人在勘查過程中必須綜合勘查煤層氣資源。"由此，定能加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理，有利于煤礦安全生產、節約資源、保護生態環境。

隨著煤炭及煤層氣礦業權重疊問題的逐步解決，并在國家能源形勢緊張亟需大力發展清潔能源的宏觀背景下，未來煤層氣產業的發展將逐步走上快速發展的軌道。

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