從2008年起至今，在中國爭議不斷的垃圾焚燒，正在演變成一場投資盛宴。

“十一五”的后三年加上“十二五”共八年時間，是中國垃圾焚燒產業(yè)的黃金時期——上海環(huán)境衛(wèi)生工程設計院院長張益，近日在上海舉行的中國垃圾發(fā)電展望論壇上如此預言。

財新《新世紀》從這次會議上獲知，目前中國建成和在建的垃圾焚燒廠，總數(shù)超過160座；而“十二五”期間規(guī)劃的垃圾焚燒廠超過200座。也就是說，未來四年垃圾焚燒發(fā)電廠的數(shù)目可能增加2到3倍。

千億元蛋糕

增勢日益兇猛的垃圾如何處理，是擺在中國各級地方政府面前的難題。

目前，中國每年生活垃圾產生量超過3.6億噸，其中城市生活垃圾1.5億至1.6億噸，約占世界總量的三分之一，并且以年均8%的速度增長。

在垃圾處理方式上，中國以填埋、焚燒和堆肥為主。填埋是目前主要方式，占比近一半；焚燒占比12%左右；堆肥不到10%；仍有30%的生活垃圾未能處理。

張益說，雖然填埋是主要方式，但處理比較初級，而且有占地多、臭氣不易控制、穩(wěn)定周期長、存在污染風險等問題。與之相比，焚燒方式占地小，穩(wěn)定化速度快，減量效果好，臭氣容易控制。對于人口密度大、土地緊缺的大城市來說是一個理性的選擇。

中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會技術咨詢中心總工程師施陽告訴財新《新世紀》記者，當前，中國垃圾處理的主要問題仍是無害化處理能力不足。“十二五”期間，垃圾處理設施建設仍是首要任務。

施陽透露，“十二五”期間，全國將新增處理能力約40萬噸/日，新增投資約1400億元。此外還有一些續(xù)建項目需要追加投資，續(xù)建投資約300億元。收運轉運約360億元，存量治理約200億元，餐廚垃圾約90億元，垃圾分類約200億元，監(jiān)管能力約50億元。“十二五”期間中國在垃圾處理上的投資高達2600億元。

業(yè)內人士透露，2600億元大蛋糕中，超千億元將切給垃圾焚燒發(fā)電。

據(jù)介紹，國家環(huán)保部門內部對于垃圾處理的方向一直有兩派意見。一為主燒派，一為反燒派，雙方一直僵持不下。

這種局面在2011年4月發(fā)生了變化。國務院印發(fā)《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，明確指出，土地資源緊缺、人口密度高的城市，要優(yōu)先采用焚燒處理技術。

此后，各地垃圾焚燒項目紛紛上馬，但均低調推進。山東省、浙江省各自規(guī)劃了20座；福建省規(guī)劃了17座；江蘇省、廣東省分別規(guī)劃了14座和13座。

張益透露，未來上海市將建設11座垃圾焚燒廠，最小的日處理能力800噸，最大的3000噸，加在一起1.6萬噸。在上海引起廣泛爭議的御橋垃圾焚燒廠，日處理能力為1000噸。這就意味著上海還將增加16個御橋垃圾焚燒廠。

按照相關規(guī)劃，到“十二五”末，中國的垃圾焚燒廠總數(shù)將超過300座，日處理能力將達到30萬噸，占垃圾處理總量的30%。

顯然，在“十二五”期間，中國將迎來垃圾焚燒項目的“大躍進”。[page]

鄰避難題

中國選擇的這條路，注定不會平坦。目前各級政府正面臨兩方面的夾擊：一邊是城市周邊堆積如山的垃圾，另一邊是居民對于垃圾焚燒的反對聲。

據(jù)張益統(tǒng)計，從2007年6月北京由于居民反對而叫停六里屯垃圾焚燒廠建設，到2011年1月，全國至少發(fā)生了十次因為垃圾焚燒選址引發(fā)的群體事件，其中北京市三次，江蘇省三次，廣東省三次，上海市一次。

“都是經(jīng)濟最發(fā)達，居民環(huán)保意識最強的地區(qū)，也是房地產升幅最高的地區(qū)。”張益說。

談到中國垃圾焚燒污染現(xiàn)狀，中國環(huán)境科學研究院固體廢物污染控制技術研究所所長王琪認為，中國垃圾焚燒發(fā)展非常快，但起點低。由于垃圾焚燒的物料差異很大，幾乎是來什么燒什么，對于污染控制非常困難。

在興建垃圾焚燒廠過程中發(fā)生群體性事件，不是中國的特例。發(fā)達國家和地區(qū)將這類現(xiàn)象稱為“鄰避運動”（參見本刊2011年第45期“‘鄰避運動’在中國”）。

“鄰避運動”最早出現(xiàn)在城市化進程中的歐美國家。起因是，垃圾處理廠、變電所、核能站、精神病院、監(jiān)獄、殯儀館等設施，時常遭到附近居民的強烈反抗。居民的訴求通常是“別建在我家后院”（Not in my back yard），居民希望保護自身生活領域 ，免受具有負面效應的公共或工業(yè)設施干擾。中文一般將此情形譯為“鄰避”或“鄰避情結”。

美國、日本和多個歐盟國家，以及中國臺灣地區(qū)等，最終通過嚴格的環(huán)境排放標準，透明的公眾參與制度，以及對設施周邊居民進行市政補貼（如建綠地、圖書館、就業(yè)優(yōu)惠等措施），在一定程度上緩減了此問題。而在中國，這三方面均未成為制度，沖突因此不斷。

張益認為，中國因垃圾焚燒項目引發(fā)群體性事件的根本原因在于，原有垃圾焚燒廠標準偏低，管理力度不夠，造成煙氣超標、臭氣擾民的現(xiàn)象。

另兩個重要原因，一為土地價格、房產價格持續(xù)推高，加重了居民對于環(huán)境質量的要求；二為二噁英的污染引起居民的恐慌。他認為，二噁英污染目前有可能被人為放大了。

張益還談到第四個不可忽視的原因——相關地方政府過去定位不當，招投標過程不規(guī)范，使得垃圾焚燒企業(yè)的運行管理上不夠規(guī)范。他說，對于新建和已建的垃圾焚燒廠，應該嚴格監(jiān)控、嚴控污染。

未準備好的標準

雖然各地的垃圾焚燒項目正在大干快上，但是垃圾焚燒項目如何管理、如何避免各種污染，卻還沒有一個明確標準。由環(huán)保部牽頭修訂、原定在2011年內出臺的《生活垃圾焚燒污染控制標準》，已經(jīng)失約。

“本來2011年應該頒布的，但又有了新變化。”王琪說。這一標準的制定非常困難，要考慮環(huán)境影響，又要考慮技術限制，還要考慮公眾影響和社會穩(wěn)定，“壓力可想而知”。

中國現(xiàn)行的標準，是上世紀90年代末制定、2002年實施的。王琪指出，當時這個標準在國內沒有適當?shù)膮⒖紝ο蟆＜幢愣藰藴剩热缍f英的排放標準，其實也無法控制。

王琪認為，現(xiàn)在看，原有標準部分限制不合理、使用范圍對象不清，而且過分強調尾端控制，即對排放量的控制，不適應垃圾焚燒的工藝特性和污染特性。

對上述內容，王琪的研究團隊已經(jīng)提交了修訂建議，其中對煙氣、氮氧化物、二氧化硫、氯化氫及重金屬的限值都有大幅度降低，尤其是對于公眾最為關心的二噁英，限值也從1ng-TEQ/立方米，降低到0.1ng-TEQ/立方米（ng-TEQ，以納克計的毒性當量）。

“但這些限值仍然是針對尾端控制的。”王琪說。由于垃圾焚燒爐主要在開機和關機時污染最大，因此他們建議在操作過程中，在開機后將爐內溫度升至規(guī)定溫度后，才開始投料；而在關機后，仍然需要繼續(xù)鼓風三個小時，維持爐內的溫度。

對于引起廣泛爭議的選址問題，新的標準（征求意見稿）并未有太大改觀。根據(jù)此前標準，生活垃圾焚燒廠選址需符合當?shù)爻青l(xiāng)建設總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃，并符合當?shù)氐拇髿馕廴痉乐巍⑺Y源保護、自然保護的要求。新標準在此基礎上，添加了一條新要求：在選址時，至少要對三個備選廠址進行環(huán)境影響評價后，通過合法、科學的程序來選擇、確定。

同濟大學污染控制與資源化國家實驗室的趙由才教授告訴財新《新世紀》記者，對于垃圾焚燒項目與居民區(qū)最小邊界的規(guī)定，新的標準仍然是300米。

300米的標準，是參照2008年9月環(huán)保部和國家能源局聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加強生物質發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》確定的。趙由才認為，這個距離應該在3公里。他說，其實300米范圍內污染并不大，反而是1公里以外污染最大，超過1公里以后衰減比較快。

學者普遍認為，新標準征求意見稿中極大的缺陷，是仍然未將公眾參與和認可作為垃圾焚燒項目落地的前提。不管在主燒派還是反燒派看來，垃圾焚燒項目與周邊居民的和諧，在中國就是一個無解的難題。

中國的主燒派，曾經(jīng)通過援引歐美的數(shù)據(jù)，來說明垃圾焚燒廠二噁英排放程度很低。

數(shù)據(jù)顯示，根據(jù)美國環(huán)境署（EPA）統(tǒng)計，美國生活垃圾焚燒發(fā)電廠二噁英年排放當量從1987年的1000克下降到2002年的12克。在1990年德國生活垃圾焚燒二噁英年排放量約占全部的近三分之一，而到2000 年，這一比例下降到不足百分之一。

但是，這只能說明美國和德國在治理垃圾焚燒污染過程中取得的成就，無法說明中國現(xiàn)在是處在美國1987年的狀態(tài)，還是2002年的狀態(tài)。而且中國環(huán)保部門始終拿不出任何關于垃圾焚燒廠二噁英排放量的數(shù)據(jù)。[page]

幾位研究者指出，以中國目前的垃圾焚燒量估算，每年要產生100多萬噸的焚燒飛灰。但除上海、廣州等少數(shù)城市，大多數(shù)生活垃圾焚燒飛灰未得到安全處置。即使是焚燒廠設計時提出了飛灰處理要求，但在實際運營過程中，由于焚燒飛灰產生量大，處理費用高或者缺乏處置設施，絕大多數(shù)飛灰也未能按要求進行處理，對環(huán)境造成極大危害。

爭議中潛行

盡管官方存在主燒、反燒兩種聲音，已建項目污染問題初露端倪，因選址產生的群體事件一再上演，但從“十一五”后三年（2008至2010年）起，中國垃圾焚燒廠卻開始大干快上。

專家認為，造成此局面的原因之一是審批權的下放。

垃圾焚燒項目的審批，在中國經(jīng)歷了一個從收到放的過程。2006年6月的老82號文（《關于加強生物質發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》），將垃圾焚燒發(fā)電項目的環(huán)評審批權上收到國家環(huán)保總局；而2008年9月的新82號文（《關于進一步加強生物質發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》），又將垃圾焚燒發(fā)電項目的環(huán)評審批權下放到地方。

上海環(huán)境衛(wèi)生工程設計院院長張益說，2006年6月第一個文件出臺的背景，是各地對焚燒環(huán)評的把握參差不齊，國家環(huán)保總局認為需要集中控制。在收權的兩年內，國家環(huán)保部門項目審批速度很慢，地方上意見很大，所以在2008年9月審批權再次下放。

此后，中國各地垃圾焚燒項目進入自己的“黃金時代”。一個事實是，現(xiàn)有100多座已建成和在建垃圾焚燒廠，主要是在2008年至今的近四年時間里興建的。2011年4月，國務院印發(fā)上文提到的《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，基本認可焚燒成為中國未來的垃圾處理主方向之一。

垃圾焚燒大躍進在中國的上演，其實還有經(jīng)濟利益上的原因，即和發(fā)電利益相捆綁。中國的垃圾焚燒項目，絕大多數(shù)為垃圾焚燒發(fā)電項目，特點是前期投入大、運營成本低，且收益穩(wěn)定豐厚。其收入來源，不僅包括垃圾處理補貼和售電收入，還包括稅收優(yōu)惠、供熱收入、售渣收入等。

據(jù)業(yè)內估算，垃圾焚燒廠項目投資回收期為8至12年。目前中國垃圾焚燒項目主要采用BOT（建設-經(jīng)營-轉讓）和BOO（建設-擁有-運營）兩種模式。兩模式對投資方的特許經(jīng)營期一般均為25至30年。這相當于投資方最多可以凈賺22年。

以北京市朝陽區(qū)高安屯垃圾焚燒廠為例，其處理垃圾量為1600噸/日，全年53萬噸，年發(fā)電2億度，上網(wǎng)電量1.6億度，售電收入為1.04億元，折合每噸垃圾發(fā)電收入195元。經(jīng)濟效益不僅比衛(wèi)生填埋和堆肥高，和許多其他行業(yè)相比利潤也非常豐厚。

知情人士透露，過去有些垃圾焚燒廠為了提高發(fā)電量，故意在垃圾中摻煤，以賺取高額電價補貼。

財新《新世紀》記者得到的最新消息是，近期各地不少垃圾焚燒發(fā)電項目，為規(guī)避公眾對垃圾焚燒的敏感，將項目改稱“某某某生物質發(fā)電項目”。對此，有關專家指出，中國垃圾焚燒的出路，應當是嚴格的標準和透明的管理，以及合適的補償，這樣才能讓附近居民與這些設施和諧共處。