為什么要對電網輸配電成本進行監管？

一是電網企業經營存在自然壟斷性。

所謂壟斷，通俗的理解就是把持和獨占。經濟學意義上的壟斷，通常是指一家或少數幾家企業直接或通過某種形式排他性地控制生產要素和產品市場，或者，特定經濟主體為了特定目的通過構筑市場壁壘從而對目標市場所作的一種排他性控制狀態。按照壟斷的成因劃分，壟斷分為人為壟斷和自然壟斷。人為壟斷是指在目標市場內，一定主體利用某種權利排除和限制競爭，形成壟斷的市場結構。自然壟斷是指對具有網絡性經營特點的行業，如電網、電信、航空、自來水、煤氣管道等，由一個廠商生產全行業產品的總成本比由多個廠商生產的總成本低，獨家生產比多家競爭更有效率。壟斷行業具有規模經濟及成本函數遞減等獨特的技術經濟特征，難以形成競爭格局，政府必須對這些行業進行嚴格監管。電網經營（包括輸電和配電）具有典型的自然壟斷性，因為輸電和配電都是通過物理電網進行的，在一個區域內如果兩家或兩家以上的企業分別建設經營電網，勢必造成低效率的重復建設，是不可行的，只有由一家企業生產經營，才能實現社會福利的最大化。所以，必須對電網的輸配電成本進行監管。

二是電網企業經營存在外部性。

美國著名經濟學家保羅——薩繆爾森對外部性的定義：那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形。經濟學的外部性定義，是指經濟主體（包括廠商或個人）的經濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響，分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價。負外部性即未經他人同意施加給他人額外成本。負外部性在提高外部性制造者效用水平的同時，卻降低了相關人的效用水平，給他人帶來了損害，遠離了社會所要求的效率目標。從理論上講，一般認為外部性的存在是市場機制配置資源的缺陷之一，也就是說，存在外部性時，僅靠市場機制往往不能促使資源的最優配置和社會福利的最大化，政府應該進行干預。電網的自然壟斷特點，容易也可能造成經濟的負外部性，使得內部成本外部化，增加消費者負擔，損害消費者利益，因此，必須對其成本進行監管。

三是電網企業經營存在信息不對稱性。

經濟學的不對稱性，是指交易一方對交易另一方的了解不充分，雙方處于不平等地位，也可以理解為利益相關人對有關信息的掌握程度不對等,一方可以利用信息優勢損害對方利益。信息經濟學認為，信息不對稱造成了市場交易雙方的利益失衡，影響社會的公平、公正的原則以及市場配置資源的效率。由于電網自然壟斷性的特點，電網企業與發電企業，與電力用戶，甚至與政府及監管部門相比，都存在信息不對稱性，因此，必須要對電網的輸配電成本進行監管，對輸配電成本信息提供和披露作出規定。

四是電網的價格由國家管制。

由于電網企業屬于自然壟斷性企業，其價格由國家管制和調控，成本回收是通過國家規定的價格向電力用戶和消費者收取的，而目前電力行業采取成本加成定價法，因此合理的成本是科學定價的基礎，成本的高低決定著價格的高低，沒有真實的成本，就沒有合理的價格，成本的變化必然引發價格水平的波動，直接影響電力生產者和消費者利益。因此，政府必須對電網企業成本及產品價格進行管制，通過抑制壟斷、外部成本內部化以及提供更多的信息，努力解決“市場失靈”，防止企業獲取高額壟斷利潤、損害消費者利益、降低社會分配效率。

五是國際慣例和通行做法。

縱觀世界各國的做法，由于電網經營的自然壟斷性，絕大多數國家都對電網的成本和價格進行嚴格管制。比如美國，聯邦能源監管委員會專門制定被監管行業財務與會計制度，在統一的電力會計制度中，對發、輸、配、售的每一環節做了細分，設立了150多個一級賬戶，核算發、輸、配、售各個具體環節的運行與維護費用，對這些費用賬戶歸集的具體內容作了非常嚴格的規定。同時制定詳實的財務、會計及其相關的信息報送、披露制度，并根據需要組織對被監管企業的特殊審計。再比如日本，日本的《電力事業法》制定了針對電力行業的詳細的會計核算制度，規定了會計核算的基本原則、會計科目類別以及電力企業必須提交相關財務報表的內容與格式。可以說，對電網的輸配電財務成本進行嚴格監管，是國際慣例和通行做法。

輸配電成本監管的作用和意義。主要體現在以下五個方面：

一是有利于建立健全電網企業成本約束機制和激勵機制，防止和控制電網企業的過度投資，約束和控制輸配電成本的不合理增長。

由于沒有競爭的壓力，通常壟斷企業自身約束成本的動力不足。通過加強輸配電成本監管，有利于建立起行之有效的成本約束機制，削弱電網企業成本膨脹動機，防止電網企業利用壟斷地位和信息不對稱等獲得高額利潤，以保護消費者利益；同時有利于建立起成本激勵機制，促進電網企業建立健全內部成本管理制度，鼓勵電網企業自覺加強管理、降低成本、提高效率、節約社會資源，促進社會福利最大化，

二是有利于提高政府定價的科學性、合理性和透明度。

目前，電網企業價格核定普遍采用成本加成定價法，即確定價格的基礎和依據主要是電網企業上報的成本。由于缺乏科學的成本核算體系，對輸配電成本監管相對乏力，成本監管缺乏約束力和可操作性。因此對影響成本的一些重要因素，比如如何確定固定資產折舊年限、確定電網企業投資回報水平、核定人員工資福利、是否應在成本中扣除政府投資和社會捐贈、如何控制管理費用上漲等問題，都沒有或很難做出統一明確規定，從而給成本合理性與真實性的判定帶來難度，成本和價格的高低往往是電網企業與政府和監管部門討價還價的博弈過程，導致價格的確定缺乏科學性、合理性和透明度。一定程度上影響政府公信力。

三是有利于維護消費者的合法權益，減少負擔。

如前所述，電網輸配電成本的真實性和合理性與否，成本的高低直接影響到消費者的利益，群眾關注度高，社會影響大；另一方面，由于壟斷行業與消費者之間存在著信息不對稱，而消費者沒有能力也沒有條件調查了解壟斷行業的真實合理成本，確定經營者成本合理性的責任自然落在了代表消費者利益的政府和監管部門身上。因此加強對電網輸配電成本的監管，控制其不合理性支出，保持成本的真實性和合理性，防止經營者將不合理的費用轉嫁給消費者，對于維護和保障消費者合法權益，將起到重要作用。

四是有利于推進電價改革，促進獨立的輸配電價格機制建立。

作為上網電價和銷售電價“翹翹板”兩端的中間支點，輸配電價改革將對電力行業利益格局產生重大影響。獨立輸配電價機制的確立及價格水平的確定，既是電網企業賴以生存和發展的重要政策措施,也提供了重要的市場位置信號，是發揮市場配置資源作用的關鍵。多年來，由于改革和監管不到位，輸配電成本不清晰，單位成本偏高，造成獨立的輸配電價機制難以建立，電價水平難以確定。實施輸配電成本監管后，輸配電成本有望厘清，也將會趨于合理，有利于促進獨立的輸配電價格機制建立。

五是有利于政府部門、監管機構對電網企業的監管，有利于社會公眾對電網企業的監督。

由于受電網企業自然壟斷經營、信息不對稱、政府和監管部門監管乏力等因素影響，電網企業的成本給公眾的印象一直是不清晰、不透明、不合理，也一直是飽受公眾詬病的問題之一。實施成本監管后，電網企業將要嚴格按照規定進行成本核算，歸集分攤，不合理成本支出將受到有效控制，輸配電成本信息將更加清晰透明，并且將按規定披露，這都將有利于政府部門、監管機構對電網企業的監管，有利于社會公眾對電網企業的監督。