美國加州議會和政府已達(dá)成共識，將“總量控制與交易”機(jī)制下拍賣溫室氣體排放權(quán)（即碳排放權(quán)）所得收入納入預(yù)算管理。2012年1月，加州財政廳公布了2012-2013財年預(yù)算草案，其中首次包括碳排放權(quán)拍賣收入和支出預(yù)算。隨后，加州立法分析員辦公室對此進(jìn)行了分析，認(rèn)可政府提出的將拍賣收入用于替代一般預(yù)算、支持新設(shè)或擴(kuò)展的溫室氣體減排規(guī)劃項目兩方面內(nèi)容，但認(rèn)為應(yīng)由議會在掌握更多信息的基礎(chǔ)上，對拍賣收入和支出預(yù)算的具體內(nèi)容作出決策。

加州“總量控制與交易”機(jī)制及其排放權(quán)拍賣概覽

加州2006年通過的全球變暖應(yīng)對措施法案，確立了到2020年將全州溫室氣體排放減少至1990年水平的目標(biāo)。為此，加州政府機(jī)構(gòu)“空氣資源委員會”根據(jù)AB32的授權(quán)，建立了“總量控制與交易”機(jī)制，針對占全州碳排放總量80%的約350家實(shí)體，設(shè)置了排放總量上限，根據(jù)該上限向這些實(shí)體發(fā)放排放權(quán)，并允許其在市場上交易排放權(quán)。加州“總量控制與交易”機(jī)制計劃于2013年1月起實(shí)施，被納入“總量控制與交易”機(jī)制的實(shí)體只能排放與其擁有的排放權(quán)等量的溫室氣體。政府通過逐步降低排放總量上限，達(dá)到減少溫室氣體排放的目標(biāo)。

按照“總量控制與交易”機(jī)制規(guī)則確定的每個排放權(quán)10-50美元的價格區(qū)間估算，預(yù)計2012-2013財年拍賣收入最低6.6億美元，最高可達(dá)約30億美元。實(shí)際拍賣收入將受到企業(yè)溫室氣體減排成本、宏觀經(jīng)濟(jì)狀況等因素影響。

2012-2013財年拍賣收入與支出預(yù)算

根據(jù)加州相關(guān)法律法規(guī)，碳排放權(quán)拍賣收入屬于政府收費(fèi)，而不是稅收，因此必須用于減排溫室氣體或減緩溫室氣體排放帶來的危害，除非議會三分之二多數(shù)表決同意用于其他用途。

在加州2012-2013財年預(yù)算草案中，假定碳排放權(quán)拍賣收入為10億美元，計入在加州現(xiàn)有“空氣污染控制基金”中新設(shè)的“溫室氣體減排賬戶”。其中，5億美元將用于替代一般預(yù)算，投入原本由一般預(yù)算支持的溫室氣體減排活動；另5億美元將用于旨在減排溫室氣體的新設(shè)或擴(kuò)展的規(guī)劃項目，包括以下領(lǐng)域：1.清潔高效能源；2.低碳運(yùn)輸；3.自然資源保護(hù)；4.可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)。

加州政府認(rèn)為，由于需要到2012-2013財年后期才知曉實(shí)際的拍賣收入，所以在預(yù)算草案中不會按規(guī)劃項目列出相應(yīng)的預(yù)算支出。相反，政府計劃在2012年8月首次拍賣之后，向議會提交一份支出計劃，這很可能是在議會通過2012-2013財年預(yù)算之后。同時，政府計劃在向議會提交支出計劃的30天以后，為具體規(guī)劃項目分配拍賣收入。根據(jù)政府的建議，支出計劃涵蓋低碳汽車技術(shù)、居民能效改善規(guī)劃、地方和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、公立大學(xué)或中學(xué)開展的特定項目等。

預(yù)算草案存在的問題

一、限制議會對預(yù)算進(jìn)行裁量和監(jiān)管。根據(jù)預(yù)算草案，議會收到拍賣收入支出計劃只比州政府具體分配拍賣收入早30天，因此可能幾乎沒有機(jī)會進(jìn)行審議。這就很難保證支出計劃與議會的優(yōu)先考慮相一致。加之拍賣收入的具體分配可能對“總量控制與交易”機(jī)制實(shí)現(xiàn)AB32目標(biāo)的效率和效果產(chǎn)生或積極或消極的影響，州政府關(guān)于支出計劃的時間安排就更讓人擔(dān)憂。為此，議會應(yīng)該獲得機(jī)會審批支出計劃。

二、有可能高估拍賣收入對一般預(yù)算的可替代額度。對于州財政狀況，利用拍賣收入替代部分一般預(yù)算，符合議會的考慮。目前州政府尚未提交支出計劃，因此還不能知曉如何通過拍賣收入替代一般預(yù)算，從而為后者節(jié)省5億美元。如前文所述，拍賣收入必須用于減排溫室氣體或減緩其排放危害。然而，根據(jù)LAO對目前一般預(yù)算支持此類活動的統(tǒng)計，總額約1億美元，遠(yuǎn)未達(dá)到5億美元。可見，預(yù)算草案有可能高估了拍賣收入對一般預(yù)算的可替代額度。

加州立法分析員辦公室的建議

排放權(quán)拍賣收入將數(shù)額不菲，從長遠(yuǎn)看更是如此。考慮到州財政狀況，議會應(yīng)首先利用拍賣收入替代支持減排溫室氣體活動的一般預(yù)算。鑒于議會需確定用拍賣收入替代一般預(yù)算的哪些部分，并納入2012-2013財年預(yù)算決策過程中，因此最好在2012年春季對該替代做出決定。此外，議會還需考慮如何有效分配其余拍賣收入，支持新設(shè)的或擴(kuò)展的減排規(guī)劃項目，但這一決定不必急于在2012-2013財年預(yù)算過程中完成。

一、最大程度地替代一般預(yù)算。建議議會最大程度地利用拍賣收入替代一般預(yù)算。為此，議會應(yīng)要求州政府在今年4月1日前提供所有可能轉(zhuǎn)由拍賣收入資助的現(xiàn)有活動列表。這將給予議會足夠時間審議州政府的提案并考慮其他選擇。拍賣收入替代一般預(yù)算的可行度，對于通過2012-2013財年預(yù)算有重要影響。例如，如果替代額達(dá)不到5億美元，議會將考慮其他措施平衡預(yù)算。

二、確保足夠的時間來決定“其余拍賣收入”的用途。對于不用于替代一般預(yù)算的“其余拍賣收入”，政府提出用于各種能源和資源保護(hù)活動。由于預(yù)算草案并沒有給議會足夠的時間仔細(xì)審議并分析拍賣收入如何分配，建議議會拒絕政府有關(guān)在告知議會30天后即具體分配拍賣收入的提案。考慮到目前州法律沒有規(guī)定拍賣收入應(yīng)在一定期限內(nèi)用完，議會沒有理由不花時間仔細(xì)審議各種方案。“其余拍賣收入”金額不菲，因此議會需要獲得以下重要信息后才能做出決策：

第一，更加確定的拍賣收入額。2012-2013財年拍賣收入預(yù)計在6.6億美元與30億美元之間，待拍賣結(jié)束后再分配，議會將確知拍賣收入額。

第二，詳細(xì)的支出計劃。議會需要通過一個詳細(xì)的計劃，該計劃應(yīng)按每個規(guī)劃項目描述拍賣收入如何分配才能實(shí)現(xiàn)AB32的目標(biāo)。為了啟動這個決策進(jìn)程，建議議會要求州政府提供支出計劃，說明要支持的新建或擴(kuò)展規(guī)劃項目。然而，議會若發(fā)現(xiàn)州政府的預(yù)算計劃不充分或不符合議會優(yōu)先考慮，議會將考慮替代方案，并自行制定支出計劃。LAO將協(xié)助議會開展工作。

第三，有關(guān)潛在投資回報的數(shù)據(jù)。建議議會優(yōu)先考慮具有最大潛在投資回報的規(guī)劃項目，即建議按照溫室氣體減排量相對于資金投入，對支出計劃中的潛在項目進(jìn)行優(yōu)先排序。這將有助于達(dá)到AB32確定的減排目標(biāo)。因此，議會需要對每一筆潛在項目支出進(jìn)行影響分析。

第四，法律影響。拍賣收入作為政府收費(fèi)，必須用于減排溫室氣體或減緩溫室氣體排放的危害，因此議會尋求立法委員會的建議并考慮潛在法律風(fēng)險是非常重要的。

第五，私營公用事業(yè)部門的排放權(quán)拍賣收入如何分配。ARB向加州私營的公用事業(yè)部門免費(fèi)分配排放權(quán)，作為條件，私營公用事業(yè)部門被強(qiáng)制要求在ARB拍賣會上出售獲得的免費(fèi)排放權(quán)。相應(yīng)收入仍歸私營公用事業(yè)部門所有。主管私營公用事業(yè)的加州公用事業(yè)委員會已明確要求拍賣收入應(yīng)惠及電力消費(fèi)者，例如增加對能效和可再生能源的投資。因此，應(yīng)注意協(xié)調(diào)政府與私營公用事業(yè)部門各自對拍賣收入的使用，尤其要避免不必要的重復(fù)資助。這就表明議會需要獲得私營公用事業(yè)部門拍賣收入的使用信息。