在全球的框架下，利益各方要就碳排放問題達成一致是個漫長的過程，但“雷厲風行”的歐盟想要充當世界環保警察，顯然也不現實。

EU ETS早在2005年便已建立，但從未像今天這樣引起如此廣泛和密切的關注。2月，在受到包括中國、美國、俄羅斯、印度在內的至少20多個國家的聯合抗議和抵制之后，歐盟氣候行動司司長喬斯．戴貝克表示“可以建議”“有條件暫停”實施“部分內容”，但還未見到歐盟在航空領域的“有條件暫停”上有所動作，反而傳出今年6月起將航海業也納入EU ETS的傳言。“空戰”正酣，“海戰”又起，圍繞EU ETS的爭議也隨之愈演愈烈。

歐盟“戰略”的現實難題

EU ETS雖然常被稱為“碳稅”，但實際上它并非稅收，而是一種總量交易（cap and trade），即于系統內限定一個逐年下降的碳排放“總量”，在規定的溫室氣體總排放量不超過此總量的前提下，向系統內各排放源分別發放排放權配額，并由這些排放源在交易市場上通過貨幣交換的方式相互調劑排放量。減排成本較高的廠商，一旦用完自己的配額，就必須進入交易市場從其他企業手中購買更多排放權以滿足自己的排污需要，而減排成本較低的企業，則可以選擇將節余下來的配額出售獲利，或留到次年自用。

因此EU ETS是基于總量控制的碳排放權交易手段，從而有別于基于價格控制的稅收手段。當歐盟宣布從2012年起將航空業納入EU ETS時，大范圍的爭議不可避免地出現了。

根據歐盟的規定，以2004￣2006年在歐盟境內起降航班年平均排放量的97％為基準，其中85％的配額免費發放給各航空公司，其余15％通過拍賣發放。此后，在允許的排放總量逐年遞減的同時，免費配額的比例也將逐年減少，直到2020年取消免費配額而全部采取拍賣方式發放。根據中國民航局的計算，EU ETS施行第一年將使中國航空業額外支出8億元人民幣用于購買配額，2020年為30億元，9年累計達176億元。而國際航空運輸協會的測算結果是，2012年進出歐盟的航空公司將增加35億歐元的成本。

由于全球經濟疲軟、油價高企以及運能過剩，2012年航空公司面臨嚴峻局面，此時再增加碳排放費用的負擔，無異于雪上加霜。航海方面，由于歐盟到3月下旬都沒有出臺具體方案，業界傳言在本年度6月將航海業也納入EU ETS的可能性并不大，但按照歐盟的計劃表，2013年起EU ETS將進入第三階段，屆時將全面覆蓋所有的排污行業，航海領域自然也在其列。因此，正面臨行業低谷、虧損泥潭以及運能過剩的各海運公司對于EU ETS的擔憂絕非杞人憂天。而歐盟這一“上天入海”的舉動，除了增加航運公司的運營成本而必然遭遇抵制外，也面臨理論和操作上的難題。

美國是第一個采取措施的國家，將歐盟告上了法庭。美國認為歐盟是在變相地向國際航空企業征收燃油稅，違反了《國際民用航空公約》中的相關規定，同時，也違反了有關領空開放的國際協議。此外，起降歐盟國家的國際航班只有少數里程是在歐盟境內，歐盟全程計費是越權行為。雖然歐洲法院最終裁定歐盟并未違反國際公約和相關協議，但美國對于歐盟“越權行為”的指控得到了大量支持。在歐洲法院裁定駁回美國的起訴后，國際航協理事長兼首席執行官湯彥麟表示失望，并指出EU ETS是“單方面、超出管轄區外以及扭曲航空市場”的舉措，“并非解決全球航空業碳排放問題之道”。

中國對于EU ETS的公平性和合理性更為關切。中國民用航空局副局長王昌順在會見歐盟氣候總司司長喬斯＆middot；德爾貝克（Jos Delbeke）時強調，歐盟單邊強行將進出歐盟的國際航空排放納入EU ETS，沒有區分不同國家的減排責任，違反了 “共同但有區別的責任”原則和各自能力原則，違反了相關國際公約，也阻礙了處于起步或成長階段的航空公司的發展。

“買路錢”的去向也是關注的焦點之一。雖然各航空公司支付的碳排放費用并不進入歐盟各國政府，而是注入歐盟的碳排放交易市場，但大量資金的注入顯然有益于歐盟碳排放交易體系的建設和完善，從而壯大歐盟市場。而拍賣和罰金則可能成為較直接的收益。歐盟稱拍賣碳排放權所得資金將分配給歐盟成員國用于應對氣候變化問題，但一方面各航空公司未必愿意讓本屬自己利潤的資金被歐盟所支配，另一方面也存在幫助歐盟公司改進碳排放技術的可能，有提供補助之嫌。此外，分析人士還指出，由于歐盟對于在歐盟境內起降的飛機進行碳排放全程計費，導致了直飛歐盟的成本大幅度上升，由此可能造成中轉航班的增加，促成中東國家一些航空港的崛起并改寫全球民航版圖。此外，就如新加坡航空所指出的，EU ETS的施行，給歐盟周邊國家的航空公司帶來不公平的競爭優勢——可以想見，在經營往返歐盟國家的遠程航線時，近歐盟的國家占據地利之便，可在本國設置中轉站，以不同的航班編號續程歐洲，從而規避大量碳排放費用。

相比之下，航海運輸更是存在大量公海航行，管轄權問題尤其突出。歐洲委員會環境與可持續發展研究中心警告說，歐盟若要將航海業納入ETS，面臨違法反國際法的風險。根據習慣法和相關國際判例，只有船舶的船旗國有權對船舶在公海上的航行適用強制性規則。“沒有任何有力的法律根據允許歐盟享有對本土外的管轄權。”研究中心在報告中說，“若將歐盟碳排放政策適用于海上運輸，非歐盟國家和企業很可能據此反對。”

同時，對于EU ETS在航運業的減排效率，也出現質疑的聲音。2011年初，中國航空協會發表的聲明中，就指出EU ETS實施對象顛倒，沒有首先針對飛機及發動機的制造商，減排沒有直接從源頭抓起。美國也指出歐盟的計劃過于瑣碎，且航空公司可借助資金突破限制，然后轉嫁給客戶。

歐盟的動機也成為被懷疑的對象。2005年￣2007年是EU ETS運行的第一階段，EU ETS所涵蓋的幾個能源部門減排頗有成效，而體系之外的交通運輸部門排放量增長迅速，其中航空和航海業增長幅度甚至達到了80％。歐盟聲稱將排污量迅速增長的部門納入其ETS是減排必須，但歐元區目前所面臨的債務危機，以及享有領先的碳排放技術的歐盟國家在技術轉讓方面所能獲得的經濟效益，抑或歐盟國家在碳排放系統中所受到的明顯小于發展中國家的壓力，都無法不讓人將歐盟“空中海上都不放過”的碳稅政策與歐盟的“開源”需求結合起來，使得歐盟的目的顯得不再單純，無法占領“為了全人類福祉”這一道德高地。

根據著名經濟學家戴爾斯的觀點：環境是一種商品，而政府就是其所有者。可見，航運業是全球性的活動，其碳排放并非限于歐盟境內，歐盟并不擁有世界環境的“產權”，在試圖將航運業納入由其單方面制定的地區性方案中時，國際性和單邊性沖突下對管轄權和公平性的質疑，以及該系統運用于國際航運時的諸多不合理性，都成為各國不“買賬”的理由。

各國反擊加劇歐洲內部異見

美國的起訴已經被歐洲法院駁回，通過法律途徑反抗EU ETS并不現實。放棄法律之戰后，美國拿起貿易武器，表示將對歐盟采取報復性措施，并由眾議院率先通過議案，禁止美國航空公司加入EU ETS。雖然該議案尚需參議院表決通過，但美國的態度已經十分明確。另一個航運大國俄羅斯也做了類似表態，而中國和印度則相繼發布了禁令。印度一位官員表示，如果歐盟對印度的航空公司采取禁飛等措施，印度將以牙還牙，并考慮對飛經印度領空的航班征收“不合理”費用。“歐盟的航班將被迫繞開印度領空、印度洋和孟加拉灣。”這位官員說，“問題僅僅在于，你們（歐盟）打算將世界帶入貿易戰當中嗎？”畢馬威會計師事務所一位部門負責人Amber Dubey補充說，印度是一個人口和國防力量都在快速增長的國家，與歐盟的供應商簽訂了大宗的訂單。 “EU ETS的強制執行，使歐盟與世界其他國家之間發生貿易戰的風險增加了。印度可能以大型飛行器訂單作為談判的一個籌碼。”訂單成為“人質”已經發生。雖然中國官方并未證實，但空客公司和媒體透露，對空中客車而言具有重要戰略意義的中國，已經推遲了55架空中客車飛機的訂單，包括45架A330和10架A380，總價值達到140億美元。印度和中國是飛機銷售市場的大戶，根據空客公司的估計，在未來20年內中印兩國將占全球市場的40％，對于一直與美國波音公司搶占市場的空客來說，這毫無疑問是必須爭取的市場份額。但對貿易戰的憂慮給空中客車的前景蒙上了陰影。除此之外，2月22日，29個國家在莫斯科發表了聯合宣言，提出了一系列針對EU ETS的反制措施，使得歐盟的航空公司也擔憂成為碳排放爭端的犧牲品。

歐盟內部對于貿易戰的擔憂隨著政府間沖突的加劇正在逐步升級。3月，空中客車、法國航空、英國航空等歐盟九家航空相關企業向歐洲主要國家的領導人遞交了意見信，表示因ETS引發的貿易戰將導致歐盟喪失數千個工作崗位。信中稱，僅空客被推遲的訂單就直接威脅了1000個工作崗位，并在未來還將影響到其他1000個崗位。由于其他重要市場對ETS的反感，被推遲或取消的訂單將會越來越多，“這不是目前的經濟形勢下歐洲所能承受的”。信中急切呼吁政府領導人與中國和其他國家政府以及國際組織進行緊急磋商，以尋求折中方案。“我們一直相信，只有全球性的解決方案才能解決全球的航空排污問題。”

碳排放迷局的博弈

在如今內外交困的局面下，一貫態度強硬的歐盟也有所軟化。歐盟最近暗示，如果中國建立將航空部門包括其中的碳排放交易市場，將不再對中國航空公司重復計費。歐洲議會的議員Peter Liese說：“我們非常關注中國出現的關于建立自己的碳交易市場的討論，如果這個系統也涵蓋航空領域，我們將在歐盟的系統中將中國的航班排除在外。”雖然中國要實現這一步尚待時日，而且歐盟如果真的這么做，恐會引發相關爭議，但歐盟這一表態與之前“決不妥協”的強硬態度顯然有所差異。

此外，歐盟將國際民航組織再度推到前臺，聲稱如果在國際范圍內能夠達成碳排放的一致意見，歐盟將修改自己的計劃。而此前，歐盟認為國際民航組織行動過于遲緩，十年來對于碳排放方案仍然毫無建樹，并指責美國多次阻撓相關法案的立法工作。如今，行動遲緩的國際民航組織成為了全球的“寵兒”，相比由歐盟單方面制定游戲規則以及可能引發貿易戰的風險，航空公司顯然更愿意通過這個聯合國機構在多方協調下達成一致意見。國際民航組織一位官員透露：“歐盟正努力尋求各國達成一致意見，而且越快越好。這對于國際組織制定全球規范給予了很大的推動力。”然而，在聯合國的框架下達成全球合意也絕非易事，3月19日，國際民航組織出臺了強制抵消航空公司碳排放的4種替代方案，也被認為未能兼顧各方利益而很難被各國接受。

國際海事組織也面臨相似的境遇。雖然歐盟針對海運業碳排放的措施尚未出臺，但各海運企業已紛紛表示效仿航空企業對EU ETS堅決抵抗的決心。在此背景下，3月2日落幕的以“引入市場機制治理全球航海碳排放”為主題的國際海事組織第63次會議引起了業界的格外關注，但5天的會議并未達成任何協議。當然，國際海事組織并未期望能夠通過一次會議就達成任何結論性成果，此次會議更具“投石問路”的性質，向海運業就碳排放問題施加壓力和發出信號。

歐盟碳排放交易系統（EU ETS）作為歐盟為幫助其成員國履行《京都議定書》中的減排承諾而建立起來的“對抗全球氣候變暖的基石”，覆蓋了歐盟27個成員國以及冰島、挪威和列支敦士登的11000多個電站和工廠，成為全球第一個也是最大的溫室氣體排放交易市場，其交易量占全球交易量的6成以上。作為應對氣候變化的先行者，歐盟建立起的這個碳排放交易市場，對全球的經濟、環境和社會發展具有深遠影響。

可以預見，在全球的框架下，利益各方要就碳排放問題達成一致是個漫長的過程，但“雷厲風行”的歐盟想要充當世界環保警察，顯然也不現實。2013年已近在眼前，屆時不僅是海運業因面臨EU ETS的“收納”而必將掀起反抗浪潮，而且也是歐盟對2012年度航空業碳排放情況“算賬”的時候，如果各方仍未能求得合適的解決方案，更大的紛爭恐怕難以避免。