專訪國家發展和改革委員會副主任解振華

節能減排的新階段部署

“十二五”節能減排的開局并不理想。如果今年的目標任務不能完成，要完成“十二五”節能減排指標就面臨更大壓力。

聯合國“可持續發展大會”即將于2012年6月在巴西里約熱內盧召開。此次大會將聚焦兩大主題：一是在可持續發展和消除貧困的背景下發展綠色經濟，二是有關可持續發展的政府治理與制度框架。峰會召開前夕，就我國推進節能減排、實施綠色發展的焦點問題，國家發展和改革委員會副主任解振華接受了《瞭望》新聞周刊的專訪。

解振華已五次擔任中國代表團團長率隊參加聯合國氣候變化大會，每每處于應對氣候變化談判的最前線。面對本刊記者的專訪，他表示，“氣候變化是對人類的共同挑戰，各國均應抱著對人類負責任的態度來對待。氣候問題的實質是發展問題。節能增效減排，對內是落實科學發展、促進經濟發展方式轉變，對外是積極應對全球氣候變化、減少溫室氣體的排放，樹立負責任大國形象。”

具體到今年中國節能減排的形勢，解振華表示，2012年是實施“十二五”規劃承上啟下的重要一年，形勢異常嚴峻，任務非常艱巨。2011年，中國確定的目標是單位GDP能耗下降3.5％，但實際只下降了2.01％，全國氮氧化物排放總量不降反升5.73％。這種狀況大大增加了后四年的工作壓力，如果今年的目標任務還不能完成，要完成“十二五”節能減排指標就面臨更大壓力。

破解資源環境瓶頸制約的迫切需要

《瞭望》：當前，我國的經濟社會發展，面臨著怎樣的資源環境挑戰？

解振華：改革開放30多年來，我國經濟持續快速增長，綜合國力大幅提升，人民生活顯著改善，取得了舉世矚目的成績。但也要看到，由于我國粗放型的發展方式未能得到根本轉變，經濟發展中不協調、不平衡、不可持續的問題日益凸顯，資源環境約束不斷強化。破解我國經濟發展中的資源環境瓶頸制約，增強可持續發展能力，需要大力推進節能減排和發展循環經濟。

首先，從能源安全看，我國能源資源稟賦相對不足，人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，石油、天然氣人均資源量僅為世界平均水平的1／14左右，即使儲量相對豐富的煤炭資源也只有世界平均水平的67％。2011年，我國能源消費總量已達34.8億噸標準煤，占世界能源消費的20％左右，而同期我國國內生產總值占世界的比重不到10％。目前，我國單位國內生產總值能耗約為日本的4.5倍、美國的2.9倍，世界平均水平的2.5倍。我國能源對外依存度不斷提高，目前石油對外依存度已經達到54.9％，2020年可能超過70％。供給安全面臨巨大挑戰。

其次，從資源約束看，我國人均資源占有量與世界平均水平相比，明顯偏低，淡水僅為28％，耕地為43％，鐵礦石為17％，鋁土礦為11％。同時，我國資源利用效率不高，礦產資源總回收率只有30％，比發達國家低約20個百分點；2010年我國資源產出率初步核算約3770元／噸，僅是日本的1／8，英國的1／5，德國的1／3，韓國的1／2。

礦產資源方面，2010年我國國內生產總值占世界的比重不到10％，但消耗了全球約53％的水泥，47％的鐵礦石，45％的鋼，44％的鉛，41％的鋅，40％的鋁，38％的銅和36％的鎳。隨著工業化和城鎮化步伐加快，主要礦產資源供需矛盾將更加突出。

水資源方面，目前全國600多個城市中有2／3缺水，大江大河特別是黃河、海河、淮河、遼河及西北內陸河水資源開發利用接近或超過水資源承載能力，而我國用水總量仍在不斷增長。

目前我國用水量己經接近合理利用水量的上限，水資源開發的難度極大。在水資源總量不足，水資源粗放利用，水污染嚴重的情況下，我國水資源短缺將成為常態，如果不采取有力措施，未來有可能出現嚴重水危機。

耕地資源方面，要確保18億畝耕地紅線，人均耕地面積逼近保障農產品供給安全的紅線，糧食安全問題越來越突出。

再次，從生態環境看，我國生態環境總體惡化趨勢沒有得到根本扭轉，一些地方生態環境承載能力已近極限，水、大氣、土壤等污染嚴重，固體廢物、汽車尾氣、持久性有機物、重金屬等污染持續增加。

最后，從溫室氣體排放看，近年來，我國碳強度實現了顯著降低，但溫室氣體排放總量增長較快。在全球溫室氣體排放增量部分中，我國所占的比重較大，人均排放量也在不斷上升。

高消耗、高排放是造成環境污染和生態破壞的主要原因，發達國家200多年工業化進程中分階段出現的環境問題在我國集中出現。只有加強節能減排工作、大力發展循環經濟，才能盡快扭轉我國生態環境總體惡化的趨勢。

氣候變化國際談判壓力不斷增強

《瞭望》：您五次率隊參加聯合國氣候變化大會，我國應對氣候變化談判的環境發生了怎樣的變化？

解振華：實事求是地說，我國積極應對氣候變化，采取了一系列有效的政策措施和行動并取得了顯著成效，得到國際社會贊譽。在應對氣候變化國際談判中，中國既堅持原則，又開放靈活，發揮了積極建設性的作用。但由于我國處于工業化快速發展階段，溫室氣體排放增量大、增速快，日益成為國際社會關注焦點，要求我國承擔更大、更多責任，壓力不斷在增加。德班會議雖然就落實巴厘路線圖和坎昆協議達成一攬子成果，但各方在一些關鍵問題上分歧依舊。發達國家要求我國承擔國際減排責任，2020年后承擔具有法律約束力的減排承諾。隨著談判進入更加實質的階段，我國面臨的談判形勢不容樂觀。

“十一五”期間經過艱苦努力，我們基本實現了節能減排的約束性目標，獲得了國際社會的積極評價，也為我國在氣候變化國際談判中爭取了主動。“十二五”規劃綱要又明確了能耗強度和二氧化碳排放強度的目標，從去年的完成情況看，要確保實現這一目標絕非易事。我們只有統籌國際國內兩個大局，加快綠色低碳發展步伐，才能在未來應對全球氣候變化進程中爭取主動，在新一輪全球轉型發展的競爭中處于有利的地位。

總之，當前我國經濟社會發展正步入新的歷史時期，今后十年是我國由中等收入國家邁向中等發達國家的關鍵時期，工業化、城鎮化和農業現代化步伐進一步加快，能源需求呈剛性增長，資源約束與經濟增長的矛盾更加凸顯。如果繼續沿著高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放增長路子走下去，不僅今天的發展難以為繼，而且子孫后代的發展將受到嚴重影響。

因此，不論是破解資源環境約束，還是改善人民群眾生產生活條件，以及減輕我國國際壓力，搶占未來國際競爭制高點，我國都必須加快轉變經濟發展方式，把節能增效減排作為推進綠色低碳發展的重要抓手和切入點，進一步提高對節能減排和綠色低碳發展重要性的認識，增強緊迫感和責任感，促進我國經濟社會全面協調可持續發展。

《瞭望》：國外在推進節能減排，減少溫室氣體排放方面有哪些新動向？這對我們又會帶來什么影響？

解振華：綠色低碳發展已成為國際潮流和國際經濟科技競爭新領域。當前，全球綠色經濟、低碳技術正在興起，各國都在加大對節能環保新能源和低碳技術發展的投入和政策支持力度，紛紛提出“綠色新政”，積極探索符合本國實際的綠色低碳發展之路。

發達國家為應對國際金融危機，搶占新一輪經濟科技競爭制高點和“話語權”，利用自身技術、資本優勢加快發展節能環保和新能源產業。

美國通過《美國復蘇和再投資法案》，政府投資近600億美元支持智能電網、提高能效、可再生能源、混合動力汽車等基礎研究。美國2006年推進“能源獨立”戰略，到2011年石油凈進口量實現連續4年大幅下降，表明美國石油安全形勢已發生了標志性變化。英國通過了《氣候變化法案》，并制定了《低碳轉型計劃》。日本政府發布了《綠色經濟與社會變革》，重點支持交通運輸領域低碳化、建立綠色金融體系和促進可再生能源開發與普及等。

另一方面，一些國家利用自身低碳技術、制度優勢，借應對氣候變化采取單邊貿易保護措施，設置碳關稅、“環境標準”等貿易壁壘。

隨著更多發展中國家加快工業化進程，未來全球能源資源需求將繼續大幅增長，圍繞能源資源、氣候變化等問題的國際博弈日趨激烈，全球資源環境問題會更加突出。順應新的國際潮流，加大節能減排工作力度，加快培育節能環保和新能源產業，推進綠色低碳發展是我國在新一輪國際競爭中必須面對的重大歷史任務。

循環經濟已成為很多國家解決資源可持續供給，減少環境污染，應對氣候變化和實現綠色發展的主要途徑。盡管不同國家發展循環經濟的內容和側重點有所不同，但已成為許多國家的共識。

行政手段與市場手段雙管齊下

《瞭望》：“十二五”規劃綱要把“綠色發展，建設資源節約型、環境友好型社會”放在更加突出的重要位置，要實現“十二五”時期的減排目標，需要什么樣的體制機制保證？

解振華：“十一五”期間，我國以能源消費年均6.6％的增速支撐了國民經濟年均11.2％的增長，能源消費彈性系數由“十五”時期的1.04下降到0.59，節約能源6.3億噸標準煤。為應對全球氣候變化做出了重要貢獻。“十一五”通過節能降耗減少二氧化碳排放14.6億噸，得到國際社會的廣泛贊譽，也體現了負責任大國的形象。

“十二五”規劃綱要提出，要實現能耗強度下降16％、二氧化碳排放強度下降17％、非化石能源占一次能源比重達到11.4％、主要污染物排放總量減少8％～10％、單位工業增加值用水量降低30％的約束性目標；提出了資源產出率提高15％、工業固體廢物綜合利用率達到72％，以及城市污水處理率和生活垃圾無害化處理率分別達到85％和80％的具體目標，還有合理控制能源消費總量的政策導向。這是“十二五”時期面臨發展新階段、新特征提出的科學發展的新要求。要實現上述目標，需要：

強化目標責任。建立科學規范的目標責任評價考核制度，是確保實現節能減排目標的重要基礎和制度保障。只有“問責制”落到實處，才能真正發揮“指揮棒”的作用。

“十二五”時期，綜合考慮經濟發展水平、產業結構、節能潛力、環境容量及國家產業布局等因素，已將全國節能減排目標分解到各地區和重點企業。下一步要加強目標責任評價考核，加大考核結果的應用：對未完成節能目標的地區，要建立約談制度，要求提出整改措施，確保完成節能目標；考核結果作為黨中央、國務院對省級人民政府領導班子和領導干部落實科學發展觀和政績考核評價的重要內容。

中央已將節能減排工作任務完成情況作為落實科學發展觀、轉變發展方式的主要內容，作為政治紀律進行檢查，國務院也將之作為績效考核的重要內容，要求各地黨委、政府引起足夠重視，切實貫徹落實；對考核等級為未完成的地區，新上高耗能項目要嚴格審批，提高門檻；對考核等級為基本完成的地區，新上高耗能項目實行有條件的審批，確保不影響節能目標的實現；考核結果向社會公告，接受社會監督。

優化產業結構。“十一五”期間，服務業和高技術產業占國民經濟的比重沒有實現預期目標，結構重型化抵消了技術、管理措施形成的節能能力。

“十二五”時期，依靠結構節能，包括三次產業結構優化和工業內部結構調整升級，需要實現節能3.4億噸標準煤，貢獻率為50.7％。一要堅決抑制高耗能、高排放行業過快增長，提高行業準入門檻，強化節能、環保、土地、安全等指標約束，依法嚴格節能評估審查、環境影響評價、建設用地審查，嚴格貸款審批，同時嚴格控制高耗能高排放產品出口。二要加快淘汰落后產能，將任務按年度分解落實到各地區，向社會公布淘汰落后產能企業名單，以及落后工藝、設備及淘汰時限，完善退出機制，指導、督促淘汰落后產能企業做好職工安置工作。三要加快運用高新技術和先進適用技術改造提升傳統產業，促進信息化和工業化深度融合。四要調整能源消費結構，“十二五”期間，在確保安全的基礎上投入運行核電4000萬千瓦，開工建設水電1.2億千瓦，新建風電裝機7000萬千瓦以上，建成太陽能電站500萬千瓦以上。五要提高服務業和戰略性新興產業在國民經濟中的比重，到2015年，服務業增加值占GDP比重提高4個百分點，達到47％；戰略性新興產業增加值占GDP比重達到8％左右。

實施重點工程。大力實施節能重點工程、污染物減排重點工程、循環經濟重點工程，形成實實在在的工程技術能力。“十一五”時期，節能減排工程措施對實現目標的貢獻率，節能占50％以上，COD和SO2減排分別占75％和65％。“十二五”時期，由于總量增大，保持同樣的比例，工程建設任務大幅增加，而且成本越來越高、邊際效益越來越低，必須加大政策引導力度。

要多渠道籌措資金，實施節能改造、節能產品惠民、節能技術產業化示范、合同能源管理推廣等4項節能重點工程；城鎮生活污水及配套管網設施建設、重點流域水污染防治、脫硫脫硝、重金屬污染防治等4項污染減排重點工程；資源綜合利用、廢舊商品回收體系示范、“城市礦產”示范基地、再制造產業化、餐廚廢棄物資源化、產業園區循環化改造、資源綜合利用技術示范推廣等7項循環經濟重點工程。“十二五”期間，節能減排重點工程投資將超過2萬億元。

加強節能減排管理。目前國家能源局正在制定能源消費總量控制方案，并初步確定了控制目標。能耗強度目標是約束性目標，是要堅決完成的；能源消費總量目標是指導性目標，有利于推動約束性目標實現。

大力發展循環經濟。圍繞到2015年資源產出率提高15％這一目標，推動循環經濟形成較大規模。一要加強規劃指導，出臺《全國循環經濟發展規劃（2011—2015年）》，組織編制2～3個特色地區循環經濟發展規劃。二要實施“十百千”示范行動，包括循環經濟重點工程、循環經濟示范城市、循環經濟示范產業和園區。三要推進園區循環化改造，力爭到2015年，50％以上的國家級園區和30％以上的省級園區完成循環化改造。四要開展國家“城市礦產”示范基地建設，力爭到2015年建成50個示范基地，使7000多萬噸各類再生資源得到規范化、規模化、高值化利用。五要穩步推進餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理。六要開展汽車零部件“以舊換再”推廣行動。七要開展資源產出率統計試點，力爭到2014年納入統計日常報表制度。八要推進國家循環經濟教育示范基地創建活動；九要推進資源綜合利用，從礦產資源、產業廢物、廢舊資源三大領域，形成資源綜合利用能力超過2億噸／年。十要抓好農作物秸稈綜合利用，到2015年實現秸稈綜合利用率超過80％。

此外，還要開展低碳省市和碳排放交易試點，加快節能減排技術開發和推廣應用，完善經濟政策，推行市場化機制，加強基礎工作和能力建設，開展節能減排全民行動。以節能減排技術開發和推廣應用為例，預計到2015年，節能環保產業增加值占GDP比重達到2％左右，總產值達4.5萬億元，產值年均增長15％以上