如果盲目地將企業搬遷到經濟欠發達地區，或者給予中小城市相對更多的建設用地使用指標，引導工業的分散發展，反而會加重總體上的環境代價。

人口密度高的城市反而更環保，有點難以相信，但這是事實。

《紐約客》的專欄作家戴維德。歐文在他的書《綠色城市》中玩了個腦筋急轉彎。幾年前，紐約的副市長在談到環境問題時，曾引用數據說，紐約的溫室氣體排放中79％來自于樓宇，而美國全國的平均值是32％。他提醒人們，“需要深刻地反思我們在大樓里工作的方式。”歐文反駁道，上面這個數據恰恰說明紐約是個環保的地方，因為溫室氣體的排放主要來自汽車尾氣。紐約的大樓之所以在溫室氣體排放中占比如此之高，是因為相對其他地方來說，紐約人口密度高，開車少，汽車尾氣少。

美國東北部的小州佛蒙特的人口只有紐約市的十三分之一，人口密度大約是每平方公里26人，而紐約市人口密度是每平方公里10519人。從收入水平上來說，佛蒙特州低于紐約州。但從人均指標來看，佛蒙特的人均用電量是紐約市的4倍，人均用水和固體廢棄物都更多。更說明問題的是人均汽油消費量，佛蒙特州是紐約州的超過3.5倍，如果將佛蒙特州僅與紐約市相比，那么，這個數字將提高到6倍。

住得小、住得近、少開車

即便是從時間維度上來說，環境惡化也不是城市發展的結果，而是工業化經歷的階段，而隨著經濟結構向服務業轉變，環境就會變好，同時，經濟發展水平卻繼續提升。這條路，西方發達國家經歷過，中國則正在經歷。上海是在中國最有代表性的例子，從二十年前蘇州河臭不可聞，到今天，其空氣質量超過華東地區絕大多數城市。這不是在鼓吹“先污染后治理”的老路，在任何的發展階段上，人們都應該努力降低經濟發展所帶來的環境代價。但是，反過來，以環境為目標而放棄發展卻是不明智的。

剩下的問題是，同樣的經濟發展，是集中發展，還是分散發展更好。

歐文開給環保的藥方是“住得小、住得近、少開車”。筆者也附和一下。這不是在號召大家回到貧窮，只是在提醒反對高密度的城市的人們，不能簡單地批評城市帶來了污染。討論城市發展與污染的關系不是要將一個城市和它過去的狀態相比，因為沒人愿意回到貧窮，除了極端的環保主義者。

正確的討論方式應該是，要在人口規模和經濟發展水平不變的情況下比較兩種狀態：是人口住得集中有利于環保，還是分散居住更有利于環保？

歐文敏銳地看到，環保的出路是人口密度。在高密度的城市里，人均居住面積小，人們與生活設施和工作場所之間距離近，快速便捷的公交系統發達，可以減少開車。這樣，便可以在經濟發展和生活質量提升的同時，最大限度地節能減排。

集聚有利于工業減排

對于一個發展中國家來說，減排的目標主要是單位產出的污染物排放。

早在2005年“十一五”規劃中，中國政府就已經提出單位GDP二氧化碳的減排目標。2009年，國務院提出，2020年的單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％到45％。當年12月7日開幕的哥本哈根會議上，中國政府單方面重申了這一目標。2011年3月通過的“十二五”規劃要求單位GDP能源消耗降低16％，單位GDP二氧化碳排放下降17％。

既然減排的目標是單位GDP的排污，那么，集聚就是有利于減排的。與第一產業相比，第二產業更加依賴于空間上的集聚發展來發揮規模經濟效應。服務業是一個需要生產者和消費者面對面交流的產業，相比于制造業，服務業更加需要在空間上集中在城市，特別是大城市。如果說污染物的排放是生產的一種必要投入品的話，那么，空間上的集聚更能夠有利于生產，單位GDP的排放也會隨之而下降。

城市發展中的產業結構變化也有利于單位GDP的減排。經濟發展水平越高，服務業比重越高，而服務業又更多集中在大城市。因此，經濟活動和人口的集中程度提高，能通過提高服務業的比重而降低單位GDP的排污量。

不僅是服務業的發展如此。從總體上來說，制造業向大城市周圍集中也有利于總體上減少污染排放以及治理污染。污染物的排放本身就是有規模經濟的，無論是興建工業園時的固體廢棄物，還是在生產過程中使用的能源、運輸設備和機器，甚至道路的照明，只要是在企業之間可以共享、分攤或提高利用率的，都能夠通過生產活動的空間集聚而降低單位GDP的污染。

如果這些推斷都是正確的，那么，我們應該能夠看到，提高生產活動的集聚程度，能夠降低單位GDP的污染排放。我們自己的研究發現，在中國，一個省內的城市之間工業產值規模或就業規模差距越大，表明經濟和就業的集聚程度越高，相應的，該省每單位GDP的工業污染排放就越低。

分散發展與集中治污的矛盾

為了實現單位GDP減排目標，利用限額、罰款等行政規制手段，一些地方甚至通過控制工業發展速度來減排，除此之外卻缺乏有效促進工業減排的政策工具。重要的是，一些正在實施的其他經濟政策可能與減排目標相悖。

可以說，當國務院在《全國主體功能區規劃》中指出經濟和人口的集中有利于治理污染的同時，城市和區域發展政策顯得有些不太吻合。

自上世紀80年代以來，政府一直主張發展小城鎮。1998年10月中共十五屆三中全會提出“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。中共中央、國務院在此基礎上于2000年6月發出了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，各地方政府通過“撤鄉建鎮”、“縣改市”、“地改市”等政策手段不斷推進小城鎮建設。

更重要的是，自2000年以來一系列平衡區域經濟發展的政策出臺后，平衡區域經濟發展的戰略以財政向欠發達地區傾斜、產業向中西部地區轉移作為政策導向，已構成使經濟活動在區域間離散化的力量。

在各種平衡政策中，最為重要的手段就是建設用地的指標分配制度。

1986年《土地管理法》制定以來，各級行政區的城市建設用地指標由上一級政府批準的土地利用規劃所決定。

1999年4月國務院批準的《1997—2010年全國土地利用總體規劃綱要》基于保護耕地的原則規定了1997—2000年和2000—2010年全國新增建設用地的上限，并明確要求統籌各區域用地，限制東部沿海經濟發達地區的城市建設用地面積擴大。

2004年，全國開展了一場治理整頓開發區的運動，當年，開發區的數量下降了70％。與此同時，欠發達地區相對得到了照顧，其在開發區企業中所占的份額明顯增加。

零星分散的開發區并不利于工業生產的規模經濟效應，于是，內地出現了明顯的城市面積擴張速度遠遠超過人口城市化速度的現象。與此同時，跨省（區、市）的土地“占補平衡”一直不被允許。

這意味著即使在近年沿海經濟較發達地區城市建設用地指標已經非常緊缺的情況下，全國范圍內可以利用的建設用地指標（包括農村宅基地進行整理復耕后產生的建設用地指標）也不能在地區間進行再配置。

在缺乏發展工業的地理和自然條件的地方，招商引資政策往往招來的是污染。近年來，隨著沿海地區紛紛提高企業落地的環境標準，一些污染和能耗較高的企業只有轉戰內地，從而把污染也帶到了內地。不幸的是，欠發達的地區往往離沿海較遠，這同時也意味著這些地區在河流的上游，污染物順流而下，危害的是全流域的環境。

一方面要保護環境，一方面要發展經濟，還要平衡發展。如果幾個目標都要，那么，唯一的可能性就是進行生產和人口的集中。