位于河北唐山市灤南縣的北堡村灘涂，漁民們大清早便下海捕撈，用一個大魚簍裝著小魚小蝦，到附近的集市換取的經(jīng)濟收入。

在過去的十?dāng)?shù)年里，北堡村村民都依靠著灘涂維持生計，去年，周建興全家賣魚收入人均近4萬元，但是，隨著圍海造田的步步緊逼，對于北堡村村民而言，靠海吃海即將成為歷史。

“周邊很多灘涂都被圍墾，漁民們拿到一點補償后就沒人管了。”周建興說，北堡村村民之間已經(jīng)開始流傳他們的灘涂有可能被圍墾的消息，但至今他們?nèi)晕吹鹊焦俜较泶_認(rèn)。

北堡村漁民的心情是復(fù)雜的，如果圍墾的消息屬實，他們即將面臨與全國海岸線上遭遇圍海造田的漁民同樣的命運，告別海洋成為失水漁民，或者向海洋更深處進發(fā)尋找出路。

據(jù)前瞻網(wǎng)記者了解，不僅僅是在灤南縣沿海的北堡、南堡等幾個村莊所處的環(huán)渤海地區(qū)，沿著山東海岸線，再向南至廣東沿海，都正在掀起一輪轟轟烈烈的填海造地運動。

在此背后，不僅是海洋物種銳減和沿海生態(tài)惡化，還有圍填海新建設(shè)用地游離于全國宏觀調(diào)控體系之外的現(xiàn)實，這也涉及到一個容易被忽略的群體——失海漁民，與擁有土地的農(nóng)民可以根據(jù)相關(guān)法規(guī)獲得征地補償不同，至今，我國并未有統(tǒng)一的失海失灘漁民補償安置相關(guān)法律法規(guī)的出臺。

南堡村見聞

站在南堡村海邊的大堤上，不遠處便是圍墾出來的人工島，無數(shù)個“磕頭機”正在不停地從地層深處抽油。驅(qū)車前往南堡村，吹沙填海已經(jīng)造就了一大片新土地，公路和大橋也已通車。

用沙袋將一定面積的海面圈起來，然后用泵將圈外海底的沙抽進圈內(nèi)，伴隨著海沙的增加，圈內(nèi)海水逐漸從圈內(nèi)被擠出，周而復(fù)始，新造的陸地便在圈內(nèi)形成，這也是吹沙填海的由來。

“吹一塊地非常快，幾個月就能吹出一大片。”司機說。

在南堡村，100多艘大小漁船已進港停泊。岸上的幾處工地上，工人們正在打造新船。“聽說南堡村要全部搬遷，將來這里要建開發(fā)區(qū)。”司機說。

58歲的南堡村漁民許愛發(fā)在自家門口的地上鋪了一攤早上剛撈上來的蝦米。他說：“我家的漁船不大，出不了遠海。而村上其他人家有大船。如果這片海灘全部被圍墾，今后還不知怎么生活。”

不過，周邊的吹沙造地，已對南堡村漁民帶來了一些影響。“漁網(wǎng)很容易就被吸到機器里攪爛了。”南堡村一位村民說。“有的時候漁網(wǎng)上還黏著許多油塊。”許愛發(fā)說。

除此之外，周邊油田的開采，不僅海面上的浮油多了起來，人工島上的人也不時地往海里扔垃圾，去年，灤南縣東側(cè)的樂亭縣就因為渤海溢油事件，沿海養(yǎng)殖的貝類、海參、蝦、魚大量死亡，養(yǎng)殖戶遭受了上億元的經(jīng)濟損失。

而潮間灘涂的蛤類生產(chǎn)卻是南堡村和北堡村村民的重要經(jīng)濟來源。不完全統(tǒng)計顯示，蛤類收入占北堡村年收入的80%~90%，占南堡村年收入的30%。

據(jù)渤海灣濕地及紅腹濱鷸項目執(zhí)行人楊洪燕介紹，北堡村有300多人，有14公里長、2~3公里寬的沿海灘涂。2011年全村出售食用貝類人均毛收入2萬元，純利1.5萬元。當(dāng)?shù)厥a(chǎn)的飼料蛤可賣給養(yǎng)蝦場，每年全村飼料蛤年產(chǎn)量在400多噸，人均毛利約7000元。

盡管目前南堡村和北堡村村民并未接到關(guān)于圍墾的征求意見，但是他們并不想失去環(huán)境已在惡化的灘涂。“我們不希望圈地，不僅會影響我們的生計，對生態(tài)也有一定的破壞。”周建興說，“村里大家伙兒都不愿意被圈地。”[page]

環(huán)渤海圍海造田熱

當(dāng)南堡村漁民正懷著復(fù)雜心情面對著可能被填掉的灘涂時，他們所在的黃渤海區(qū)域，如火如荼的圍海造田運動仍以“洶涌”勢頭推進。

楊洪燕表示，在渤海灣沿岸有兩個主要的大型工業(yè)項目，分別是位于渤海灣西部天津市境內(nèi)的天津濱海新區(qū)和位于渤海灣北部河北省唐山境內(nèi)的曹妃甸新區(qū)，兩個項目分別開始于1994年和2002年。

為估測天津和唐山境內(nèi)由于圍墾造成的海域，尤其是潮間灘涂減少的面積，楊洪燕等研究人員們使用了跨度36年的衛(wèi)星照片，這些照片涵蓋的年份有1974年、1984年、1993年、2000年和2002年~2010年。

據(jù)前瞻網(wǎng)了解，1974年至1993年之間，在津唐地區(qū)共有總計313平方公里的潮間灘涂被圍墾主要用作鹽鹽。在之后的16年(1994年~2010年)有約450平方公里的海域被天津濱海新區(qū)和曹妃甸新區(qū)圍墾，其中包括218平方公里的潮間灘涂(占1993年兩個項目未開工前渤海灣西部和北部潮間灘涂總面積的34%)。

而由于這兩個項目圍墾工程的加速，78%的灘涂又是在2005年~2010年近5年的時間內(nèi)被圍墾。截至2010年，天津濱海新區(qū)共圍墾灘涂108平方公里，曹妃甸新區(qū)共圍墾灘涂110平方公里。

而根據(jù)項目規(guī)劃，天津濱海新區(qū)和曹妃甸新區(qū)在2020年之前還要圍墾更多的潮間灘涂。一個新的大型工業(yè)圍墾項目也已經(jīng)在渤海灣西南的滄州濱海新區(qū)啟動，預(yù)計圍填該地區(qū)至少117平方公里的沿海灘涂。

灤南縣則規(guī)劃建設(shè)了近期50平方公里、遠景100平方公里的灤南(嘴東)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，以此作為灤南對接曹妃甸開發(fā)的“橋頭堡”。曹妃甸港區(qū)西港池、河北最大的海鮮美食城項目、灤南(嘴東)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、曹妃甸縣(市)區(qū)臨港產(chǎn)業(yè)園等項目都計劃圍出大面積的灘涂造地。

據(jù)中共灤南縣委書記張國棟介紹，按照河北省“舉全省之力打造曹妃甸新區(qū)重要增長極”的要求，灤南縣“決心抓住這一千載難逢的歷史機遇，著力實施‘融入曹妃甸、服務(wù)曹妃甸、打造大基地、建設(shè)新灤南’主體戰(zhàn)略”。

唐山市市長陳國鷹介紹稱，將“著力推進以曹妃甸為龍頭的沿海開發(fā)開放，打造區(qū)域經(jīng)濟增長極”，不僅要“加快產(chǎn)業(yè)聚集”，還要將“遷安、遵化、灤縣、樂亭、灤南盡快建成中等城市，促進玉田、遷西、唐海縣城擴容升級”。

生態(tài)損失知多少?

“渤海灣內(nèi)潮間灘涂支持著大量的遷徙水鳥，尤其是鸻鷸類和鷗類，其中包括東亞-大洋洲遷徙路線上絕大多數(shù)北遷中停的紅腹濱鷸、彎嘴濱鷸和絕大多數(shù)越冬的遺鷗和數(shù)量眾多的白腰杓鷸。”楊洪燕說。

據(jù)科學(xué)家們估計，東亞-大洋洲遷徙路線上春季遷徙的所有紅腹濱鷸都會在黃海生態(tài)區(qū)中停留，而其中八成以上只出現(xiàn)在渤海灣，足見這一地區(qū)對紅腹濱鷸的重要。而一旦濕地被全部圍墾，這些候鳥種群可能因此成為瀕危物種甚至滅絕。

關(guān)于渤海最終將變成“死海”的討論早已有之，更為關(guān)鍵的是，面臨如此生態(tài)窘境的并非只有環(huán)渤海區(qū)域，它也非填海造陸的唯一區(qū)域。

今年4月，央視《聚焦三農(nóng)》節(jié)目報道稱，廣東漁業(yè)部門監(jiān)測，從上世紀(jì)90年代起，華南六大漁場就形成不了魚汛，廣東原有70多種珊瑚、30多種名貴魚類，以及眾多海洋物種瀕危。

據(jù)中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(下稱“國合會”)海洋課題組介紹，從1990年至2008年，我國圍填海總面積從8241平方公里增至13380平方公里，平均每年新增圍填海面積285平方公里。

此前據(jù)前瞻網(wǎng)了解，在山東省，去年1月5日國務(wù)院批復(fù)《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，其中涉及九大集中集約用海區(qū)域，對這些區(qū)域初步測算，到2020年，九大核心區(qū)填海造地面積將超過420平方公里。

國合會介紹稱，新一輪填海造地的特點是從零散圍填海作業(yè)轉(zhuǎn)向“集中集約用海”名義下的大規(guī)模連片填海造地。規(guī)模大，填海造陸速度快，主要用于大型化工、鋼鐵、港口等沿海產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)建設(shè)，圍填海項目審批缺乏生態(tài)環(huán)境意識，項目實施的監(jiān)管不力，現(xiàn)有法規(guī)難以全面落實。

統(tǒng)計顯示，圍填海使我國濱海濕地面積銳減了57%，許多濕地鳥類棲息地和覓食地消失，海洋和濱海濕地碳庫功能下降，碳匯功能喪失，濕地生態(tài)服務(wù)價值大幅降低。國合會預(yù)計，我國圍填海所造成的海洋和海岸帶生態(tài)服務(wù)功能損失達到每年1888億元，約相當(dāng)于目前國家海洋生產(chǎn)總值的6%。

國合會舉例稱，“2009年渤海圍填海確權(quán)面積達60多平方公里，實際面積遠遠超過這個數(shù)字”。

“沒有了濕地，就像一個人身上沒有了腎。”世界自然基金會(WWF)北京代表處副首席代表李琳說，海洋對人類的生態(tài)服務(wù)，在很大程度上是通過濱海濕地來實現(xiàn)的。[page]

調(diào)控為何難阻圍填海沖動?

“目前中國并不是沒有法律法規(guī)和相應(yīng)的政策來加強對濕地的保護，而是在一些地方的落實上出了問題。”WWF海洋項目高級官員王松林說，國家海洋局制定的我國海洋功能區(qū)劃提出，全國11%的近岸海域應(yīng)建立保護區(qū)，到2020年，這些保護區(qū)總面積要達到中國領(lǐng)海面積的5%。而目前這一數(shù)字不到1%。

此外，國家海洋局還提出，未來，我國35%的海岸線要保持自然狀態(tài)。但調(diào)查的數(shù)字顯示，像渤海灣地區(qū)超過70%的沿海岸線已經(jīng)被圍墾。

2010年，國家海洋局局長孫志輝說：“由于圍填海新建設(shè)用地游離于全國宏觀調(diào)控體系之外，尚未納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，在客觀上助長了沿海地方政府的圍填海沖動，不僅造成了海域資源的浪費，而且不利于國家宏觀調(diào)控政策的實施。”

孫志輝認(rèn)為，只有對圍填海實施計劃管理，才能真正把住土地宏觀調(diào)控這一重要“閘門”。

本月24日，國家環(huán)境保護部對外表示，我國將盡快啟動生態(tài)紅線的劃定工作，以更有效的方式保護生態(tài)。

所謂生態(tài)紅線，即國家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對各類主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策。

“對照這些標(biāo)準(zhǔn)，灤南濕地完全符合劃入生態(tài)紅線的標(biāo)準(zhǔn)。”王松林認(rèn)為，“我國應(yīng)加快近岸海域保護的力度，而不是加快破壞和侵占的速度。”

國合會海洋課題組建議，在以基于生態(tài)系統(tǒng)為原則修編的全國海洋功能區(qū)劃框架下，充分考慮海洋空間資源的多重用途和生態(tài)價值，以及圍填海對海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響，建立圍填海紅線制度。

該課題組建議在對近岸海域環(huán)境容量、生態(tài)安全、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及其價值等科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，劃定近岸海域圍填海潛力等級，確定海岸帶/海洋生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)和生態(tài)安全節(jié)點，提出優(yōu)先保護區(qū)域，作為圍填海紅線，禁止圍墾。近期著重對海灣、河口、海島和淺灘等進行紅線制度控制。

如何保護失海漁民?

伴隨著海洋生態(tài)的惡化，因圍海造田征用灘涂和海洋而帶來的失海漁民問題，也日漸凸顯。

今年2月，張國棟曾在《服務(wù)曹妃甸建設(shè)新灤南》一文中披露，曹妃甸港區(qū)建設(shè)占用灤南適合貝類精養(yǎng)面積1.16萬公頃，占用傳統(tǒng)漁場面積4.7萬公頃，占全縣不老漁場面積的一半多。“失海失灘漁民涉及2鎮(zhèn)14村1.2萬人，給1.5萬漁民造成不同程度的損失。”

張國棟在上文中亦稱，灤南縣研究制定《灤南縣失海漁民生產(chǎn)生活安置補償辦法》和《灤南縣失海漁民參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施辦法》，以積極引導(dǎo)失海漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，但目前上述辦法并沒有具體內(nèi)容。

而相比于失地農(nóng)民，由于漁民以漁業(yè)為生，并不擁有土地，獨特的行業(yè)性質(zhì)和生活環(huán)境也使得失海漁民經(jīng)濟地位弱于失地農(nóng)民，而從法律上，失海漁民也面臨著更為薄弱的法律處境。

今年3月，全國政協(xié)委員、唐山市政協(xié)副主席沈謹(jǐn)接受《中國漁業(yè)報》采訪時指出，由于我國未能出臺失海失灘漁民補償安置相關(guān)法律規(guī)定，出現(xiàn)了各相關(guān)地方政府所確定的補償標(biāo)準(zhǔn)各不相同，地區(qū)之間差異過大，極易引發(fā)失海失灘漁民的上訪事件。

除此之外，沈謹(jǐn)亦指出，補償資金的籌集、管理、使用的體制機制亟待完善，以及補償辦法、發(fā)放機制與漁民生產(chǎn)生活安置、社會保障的養(yǎng)老、醫(yī)療保險結(jié)合不緊密，致使失海失灘漁民合法權(quán)益不能得到最大限度保護，后顧之憂增多。

據(jù)《2011年全國漁業(yè)經(jīng)濟統(tǒng)計公報》，去年我國漁業(yè)人口為2060.69萬人，漁業(yè)人口中傳統(tǒng)漁民730.93萬人，比上年減少16.11萬人，降低2.16%。

據(jù)前瞻網(wǎng)記者了解，去年5月1日，山東省實施《山東省國有漁業(yè)養(yǎng)殖水域灘涂使用管理辦法》，這也是全國第一部國有漁業(yè)養(yǎng)殖水域灘涂使用管理和補償方面的政府規(guī)章。

對于上述山東省所出臺的規(guī)章，沈謹(jǐn)認(rèn)為，作為對《中華人民共和國海域使用管理法》具體實施辦法的補充，由國家層面出臺一部對失海失灘漁民補償、安置的相關(guān)法規(guī)是必要和及時的。

而據(jù)前瞻網(wǎng)了解，也有一些失海漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)未成而重回海洋，但是隨著環(huán)境污染和海洋生態(tài)的惡化，海洋上競爭性捕撈日漸增多，漁民網(wǎng)地爭端亦呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，據(jù)了解，2011年初至當(dāng)年9月,在一年不到的時間里，河北省漁民因為爭奪網(wǎng)地等矛盾便發(fā)生了7起糾紛事件。